Planeerimise eesmärk on tagada jätkusuutlik ruumiline areng ning erinevaid arenguvajadusi tasakaalustades luua eeldused kvaliteetseks elukeskkonnaks. Planeeringu elluviimisega kaasnevate asjakohaste mõjude hindamine on ruumilise planeerimise lahutamatu osa, kuna asjakohaste mõjudega arvestamine aitab kaasa parima võimaliku planeeringulahenduse koostamisele.
Levinud rahvusvahelise definitsiooni kohaselt loetakse jätkusuutlikuks arengut, mis vastab tänastele arenguvajadustele selliselt, et ohtu ei seata järeltulevate põlvede võimalusi enda arenguvajadusi rahuldada (“Our common future“, 1987). Mõju hindamise eesmärgiks on tegevuse elluviimisega kaasneva mõju prognoosimine, et juba enne tegevuse elluviimist oleks võimalik tegevus kavandada selliselt, et negatiivne mõju oleks võimalikult väike. Järjest enam rõhutatakse mõju hindamise kontekstis, et see peaks hõlmama ka mõju hilisemat seiret ja võimalike jätkutegevuste eelnevat kokku leppimist negatiivse mõju leevendamiseks kogu tegevuse vältel (vt nt “Social Impact Assessment: Guidance for assessing and managing the social impacts of projects“, 2015).
Tavalised mõjud, olulised mõjud, asjakohased mõjud. Mis on mis?!?
Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduses (KeHJS) on defineeritud keskkonnamõju ehk tavaline mõju ja oluline keskkonnamõju ehk oluline mõju. Tavalise ja olulise mõju definitsioonist on võimalik lähtuda lisaks looduskeskkonnaga seotud mõjude olulisuse määratlemisele ka majanduslike, kultuuriliste ja sotsiaalsete mõjude olulisuse määratlemisel.
Tavalistele mõjudele ei pöörata üldjuhul igapäevaelus tähelepanu, kuna need on olemuselt ühiskonnas aktsepteeritava ulatusega. Oluliste mõjudega tuleb tegeleda alati, kuna nende avaldumisel võivad kaasneda tõsised tagajärjed. Keskkonnamõju strateegilisel hindamisel (KSH) keskendutakse olulistele mõjudele.
Planeerimisseaduses ei ole kasutatud mõisteid „tavaline mõju” ega „oluline mõju”, vaid selles räägitakse asjakohastest majanduslikest, kultuurilistest, sotsiaalsetest (sh tervise) ja looduskeskkondlikest mõjudest. See mõiste hõlmab alati järgmist: 1) kõik konkreetse planeeringu elluviimisega kaasnevad olulised mõjud ning 2) kõik tavalised mõjud ulatuses, mis konkreetse planeeringu koostamisel vajavad mingil põhjusel hindamist.
Tavalised mõjud, olulised mõjud, asjakohased mõjud. Mida, millal ja kuidas hinnata?
Ruumilisel planeerimisel on alati vaja hinnata lisaks olulistele mõjudele teatud määral ka tavalisi mõjusid ehk kokkuvõtvalt asjakohaseid mõjusid. Seda olenemata sellest, kas planeeringu menetlemisel viiakse läbi KSH. Nimelt planeeringu koostamise korraldaja, näiteks detailplaneeringu või üldplaneeringu koostamisel kohaliku omavalitsuse, ülesanne on planeerimisseaduse § 4 lg 2 p 5 kohaselt planeeringu elluviimisega kaasnevate asjakohaste majanduslike, kultuuriliste, sotsiaalsete ja looduskeskkonnale avalduva mõju hindamine.
Asjakohaste mõjude hindamine on vajalik, et luua eeldused ühiskonnaliikmete vajadusi ja huve arvestava, demokraatliku, pikaajalise, tasakaalustatud ruumilise arengu, maakasutuse, kvaliteetse, sh tervist ja turvalisust toetava elukeskkonna kujunemiseks. Lisaks peab kavandatu soodustama keskkonnahoidlikku ning majanduslikult, kultuuriliselt ja sotsiaalselt jätkusuutlikku arengut. Seda kõike pole võimalik teha, kui ohjatakse üksnes olulisi mõjusid.
Õigusaktidega ei ole sätestatud menetlus- ega sisunõudeid asjakohaste mõjude hindamiseks, välja arvatud KSH osas. Seega on seadusandja jätnud planeerimisalase tegevuse korraldaja otsustada, mida, millal ja kuidas ta hindab, välja arvatud KSH osas. Võimalus on kaasata planeeringu koostamise töörühma eriteadmistega isik, tellida eksperthinnang või uuring, korraldada eraldiseisev vastava asjakohase olulise mõju hindamine või laiendada KSH raames hinnatavate mõjude ringi. Igakordselt on vajalik hinnata, milline lähenemine on parim – asjakohaste mõjude hindamine ei tohi olla formaalne. Iga kord tuleb küsida, miks mõju hinnatakse ja kuidas tulemust planeeringu koostamisel kasutatakse.
Nii Eestis kui rahvusvaheliselt suures osas välja kujunenud tööriist on keskkonnamõju strateegiline hindamine. KSH on planeeringu koostamisega käsikäes läbi viidav protsess, mille eesmärk on juba planeeringu koostamise käigus arvestada planeeringu elluviimisega kaasnevaid võimalikke olulisi mõjusid ennekõike looduskeskkonnale.
KSH menetlus toimub paralleelselt planeeringu menetlusega ja seda reguleerib planeerimisseadus. KSH-s käsitletavad valdkonnad ja muud tingimused on määratletud keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduses.
Kui planeeringu elluviimisega võib eeldatavalt kaasneda ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku alale, tuleb KSH käigus läbi viia nn Natura-hindamine.
Natura hindamine on praktikas omandanud suure õigusliku siduvuse otsustaja jaoks – kui ebasoodne mõju ei ole välistatud, ei tohi tegevuse elluviimist lubada. Seda ka juhul, kui tegemist on strateegilise planeerimisdokumendiga, millele järgneb menetlusi (nt detailplaneering, ehitusluba või mõni muu tegevusluba), kus on võimalik täpsemalt hinnata kavandatava tegevuse mõju Natura 2000 võrgustiku alale ja leida sobilikke keskkonnameetmeid.
Loodusdirektiivi artikkel 6 lõige 4 annab omakorda otsustajatele juhised, kuidas toimida olukorras, kui projekti või planeeringu rakendamisega ei ole võimalik ära hoida ebasoodsat mõju Natura 2000 võrgustiku alale, aga projekt või planeering on oma iseloomult avalikes huvides väga vajalik.
Sellistel juhtudel kehtivad kindlad kriteeriumid ja menetlustoimingud, millest lähtudes tohib sotsiaal-majanduslikke eesmärke eelistada looduskaitselistele eesmärkidele. Seda nimetatakse erandi tegemiseks Natura hindamises.
Juhend selgitab, millised need erandolukorrad on, kuidas saab erandi tegemise etapiga alustada ning milliseid meetmeid tuleb rakendada, et vaatamata ühe või mitme ala kahjustamisele püsiks Natura 2000 alade võrgustik siiski sidusana.
Juhul, kui planeeringul on tõenäoliselt piiriülene mõju, tuleb mõjutatav riik kaasata mõjude hindamisse ehk läbi viia piiriülene KSH.
KSH fookuses on looduskeskkonnale (nt kaitstavad loodusväärtused, bioloogiline mitmekesisus, taimestik-loomastik, loodusressursid nagu vesi või õhk) avalduvad olulised mõjud ning muutuva looduskeskkonnaseisundi kaudu avalduvad olulised mõjud inimese tervisele ja heaolule, kultuuripärandile ja varale. Seetõttu traditsioonilise KSH raames nt muid sotsiaalseid või majanduslikke mõjusid ei hinnata. Ometi on planeerimisalase tegevuse korraldajal kohustus võtta arvesse kõiki asjakohaseid mõjusid, mis planeeringu elluviimisega kaasnevad.
Seega planeeringu koostamisel võib olla vajadus hinnata asjakohaseid mõjusid valdkondades, mis tavapärase KSH käsitlusvaldkondade alla ei mahu. Kui soovitakse, et KSH käsitleks traditsiooniliselt hinnatavatele valdkondadele ja olulistele mõjudele täiendavalt asjakohaseid majanduslikke, kultuurilisi, sotsiaalseid või looduskeskkondlikke mõjusid, siis tuleb vastavat vajadust ja hindamise ulatust kindlasti kirjeldada hanke korral hankedokumentides ja ka KSH väljatöötamise kavatsuses.
Eesmärgipärane on, et planeering ja KSH „käivad“ koos, mõjutades üksteist. Selleks, et mõjude hindamisel väljapakutud keskkonnameetmed ellu rakenduksid, tuleb mõjude hindamise tulemused ja järeldused (nt leevendusmeetmed jne) kanda planeeringusse hiljemalt planeeringu vastuvõtmiseks või planeeringus põhjendada nendega mittearvestamist. Mõjude hindamise aruanne ise jääb planeeringu lisaks. Vajadusel tuleb ka planeeringu vastuvõtmise järgselt täiendada nii mõjude hindamise aruannet kui ka sellest tulenevalt planeeringut.