4.1.1. RUUMILISE PLANEERIMISE PÕHIMÕTTED
Planeerimise põhimõtteid on käsitletud planeerimisseaduses1Planeerimisseadus. 2. peatükk Planeerimise põhimõtted https://www.riigiteataja.ee/akt/126022015003?leiaKehtiv#para8, samuti on koostatud planeerimise põhimõtete rakendamise juhend2Ruumilise planeerimise põhimõtted. Oluline on neid planeeringu koostamisel teadlikult järgida.
Põhimõtete rakendamist saab senisest praktikast lähtudes siiski vaid eeldada. Näiteks elukeskkonna parendamise põhimõtte puhul – hoonetele on erinevaid tehnilisi nõudeid, kuid kuivõrd arvestatakse praktikas hoonest väljapoole jääva ruumiga. Sageli jääb mulje, et hoone pannakse esmalt paika ja siis hakatakse selle järgi ümbritsevat lahendama. Tasakaalustatud terviklahenduse huvides on aga õige esmalt põhjalikult analüüsida planeeringuala ja selle lähiala ning alles selle alusel leida hoonestusele ümbrusega sobiv maht ja asukoht.
Põhimõtetele tuginemine annab parema võimaluse teatud seisukohti ja tingimusi põhjendada, näiteks et tehnovõrgud tuleb kavandada säästlikult või et ehitatud keskkonna tasakaalustamiseks tuleb arvestada rohealadega ning neid sihipäraselt kavandada.
Tähelepanuta ei saa jätta, et kuna põhimõtted sisalduvad seaduses (PlanS), siis on tegemist õigusaktist tulenevate nõuetega, mille järgimine on planeeringu koostamisel nõutav. Tegemist on siiski suhteliselt suurt subjektiivsuse komponenti sisaldavate põhimõtetega, mille tõttu võidakse neid tõlgendada väga erinevalt. Samuti ei ole planeerimise põhimõtted piisavalt teadvustatud. Teadlikkus võiks olla kõrgem nii kohalike omavalitsuste volikogu ja kohalike poliitikute kui ka avaliku üldsuse seas. Teadlikkuse tõstmiseks on ruumilise planeerimise põhimõtted lõimitud kvaliteetse ruumi aluspõhimõtetesse3Kvaliteetse ruumi aluspõhimõtted, teistesse ruumiloomet edendavatesse materjalidesse4Euroopa ruumiloome eksperdirühma lõppraport ja soovitused ning koolitusprogrammidesse5nt Ruumiloome koolitusprogramm.
Planeerimise põhimõtete järjekindlal rakendamisel kohaliku omavalitsuse planeeringutes tuleb leida ja sisustada planeeringu kohapõhine kontekst, järgides samas kõrgema tasandi planeeringutes sätestatut. Planeeringu koostamisest huvitatud isik lähtub planeeringu algatamise õigusaktist ja lähteseisukohtadest. Tuleb arvestada, et juhul kui algatamisel pole vajalikke alusuuringuid ja -hinnanguid nõutud, siis ei teki huvitatud isikul automaatselt kohustust eksperte kaasata ja planeeringus olulised valdkonnad võivad jääda katmata. Täiendavate uuringute koostamine tuleb vajaduse tekkimisel huvitatud isikuga läbi rääkida ja kokku leppida. Sellist võimalust käsitlev säte võiks olla lähteseisukohtades või kolmepoolses leppes.
Ilmselt kõige keerukam on arvestada huvide tasakaalu ja lõimimise põhimõttega, millega on tugevalt seotud ka avalikkuse kaasamise ja teavitamise põhimõte. Tihti on osapoolte huvid vastukäivad, lõpuks peab üht huvi eelistama teisele või jääb detailplaneering kehtestamata. Kohtuvaidlusi kartmata peaksid kohalikud omavalitsused julgema vajadusel vastu võtta ka selliseid põhjendatud otsuseid, kus mõne osapoole väitega on asjakohane arvestamata jätta . Samuti on hinnang, kas huvid on tasakaalus või mitte, alati subjektiivne. Probleemi aitab ennetada kaasamine planeeringu koostamise varases etapis. Juhul kui kaasamine toimub alles avaliku väljapaneku kaudu, siis on keerulisem esitatud ettepanekutega arvestada. Mõningatel juhtudel ei olegi realistlik kõigi huvitatud osapoolte soovidega arvestada, eelkõige juhul, kui sooviks on, et ümbritsev keskkond ei muutuks. On juhuseid, kus naabrid soovivad põhimõtteliselt, et nende naaberkrundile midagi ei rajataks, sest seni on olnud võimalik kasutada naaberkrunti näiteks parkimiseks.
Huvide tasakaalustamine toimub läbi kaalutlusõiguse teostamise, milleks loob aluse haldusmenetluse seadus. Haldusmenetluse seaduse kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Seda, kas kohalik omavalitsus on kaalutlusõigust teostanud õiguspäraselt, saab kontrollida kohus. Kohus ei saa kaalutlusõigust teostada kohaliku omavalitsuse eest, kuid ta saab kontrollida kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ja muude kaalutlusõiguse teostamise reeglite järgimist.
Eesti planeerimispraktikas on huvitatud isik planeerimiskonsultandi klient.
Planeerimisteenust osutav konsultant on seega oluline vahelüli kohaliku omavalitsuse ja huvitatud isiku vahel. Huvitatud isik on otse turult tellinud teenuse tulemuse ehk tema visiooni vormistamise planeeringuks. Siinkohal võib kitsaskohaks pidada planeerimiskonsultantide suurt turukonkurentsi. Soov tööd endale saada võib mõjutada, kas konsultant lähtub kutsetegevuses eelkõige planeerimise põhimõtetest ning neid huvitatud isikule tutvustab ja meelde tuletab, või asub erahuvi kaitsma.
Samas on ruumiline planeerimine kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse6Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus https://www.riigiteataja.ee/akt/126032013006?leiaKehtiv#6lg1 kohaselt kohaliku omavalitsuse olemuslikuks ülesandeks, mille täitmine on tema enda kohustus. Seega peab kohalik omavalitsus olema kogu planeeringu koostamise sisuliseks juhtijaks ja suunajaks. Kohaliku omavalitsuse olemuslike ülesannete edasivolitamiseks on üldjuhul vajalik halduslepingu sõlmimine. Nii on ka PlanS-s volitusnorm, mis näeb ette kohalikule omavalitsusele võimaluse sõlmida haldusleping detailplaneeringu koostamisest huvitatud isikuga planeeringu koostamise või planeeringu koostamise tellimise üleandmiseks. Planeerimisalase tegevuse korraldaja ei või halduslepinguga üle anda planeeringu koostamise korraldamist ja planeeringu koostamisel vajalike menetlustoimingute tegemist (PlanS § 130).
Igas valdkonnas on ohumärgid ebaproportsionaalsest enese töö paremaks rääkimisest, nii ka planeerimises. Praktikas võib tekkida olukordi , et planeerimiskonsultant esitab kohalikule omavalitsusele nägemuse, mis läheb vastuollu tema enda professionaalse seisukohaga. Planeerimispõhimõtete piisavas mahus rakendamiseks on kohaliku omavalitsuse ülesanne panna eelkõige rõhku hea ruumi loomisele, mitte keskenduda ainult menetlustoimingutele., siis. Seega on väga oluline põhimõtete tutvustamine nii avalikkusele kui ka kohalikele poliitikutele, kes kujundavad nii kohaliku omavalitsuse väärtushinnanguid kui ka personali valiku aluseid.
Elukeskkonna parendamise põhimõte. Alati tuleb taotleda elukeskkonna parendamise põhimõttest lähtuvalt parimat võimalikku tulemit, seda ka siis kui detailplaneering sellega otseselt vastuollu ei lähe. Siinkohal tuleb arvestada erinevate huvide vahel kompromisslahenduse otsimise vajadusega. Huvideks võivad olla nii kodanike erinevad huvid detailplaneeringu protsessi mõjutavad majanduslikud huvid kui ka kohalikku omavalitsust mõjutavad poliitilised huvid. Kohaliku omavalitsuse kanda on jätkusuutlikku arengu tagamiseks vajalike lahenduste eest seismine nagu näiteks jalakäijatele ja ratturitele paremate tingimuste loomine ja ühistranspordi eelistamine individuaalsele autotranspordile aga ka rohealade kavandamine, elurikkuse tagamine, sademevee looduslähedane käitlemine jne.
Üks võimalus elukeskkonna parendamise põhimõtte juurutamiseks ja väärtusliku elukeskkonna ruumilise arengu variantide kaalumiseks linnaruumiliselt olulistes ja keerukates kohtades on detailplaneeringu terviklahenduse väljatöötamine läbi planeeringuvõistluse7Eesti arhitektuurivõistluste juhend 2013. Vajadus arhitektuurivõistluse järele on eriti oluline väiksemates linnades, kus üks läbimõtlemata ehitis võib rikkuda kogu linnakeskuse miljöö. Tuleb kaaluda arhitektuurivõistluse läbiviimist oluliste ühiskondlike hoonete detailplaneeringute aluseks, et saada võimalikult hea lahendus nii hoonele kui välisruumile laiemalt.
Lisaks avalikele hoonetele võiks võistlust detailplaneeringu alusena enam rakendada ka uute elamukvartalite kavandamisel, kus avalik ruum määrab elukeskkonna kvaliteedi, samuti ka elu- ja ärihoonetele maamärgilistel asukohtadel (nt linnaväljakud, peatänavavad, veekogude kaldad, pargi äärealad jne). Oluline on asukoht, kus on vajadus kvaliteetse linnaehitusliku lahenduse ja silmapaistva arhitektuuri järele. Selliste kohapõhiselt põhjendatud tingimuste seadmine on võimalik kohaliku omavalitsuse üldplaneeringuga.
Planeeringuvõistluste korraldamise sisuline eesmärk on suunata otsustajaid linnaruumi mõjutavate oluliste ruumiliste lahenduste piisavalt põhjalikule läbikaalumisele ning panustada kvaliteetse ruumi loomisesse uuenduslike ja värskete ideedega.
MEELESPEA
Etapid detailplaneeringu ruumilahenduse võistluse korraldamiseks:
- Koostada võimalikule planeeringualale koos kontaktvööndiga linna ruumistruktuuri, sh hoonestuse ja maastiku analüüs8Arhitektierialade ja koolkondade kaupa võib analüüsi nimetus erineda, muuhulgas kasutatakse ka maastikuanalüüsi mõistet. Maastiku mõiste kõikehõlmavus. On soovitav, et selle teeb kohalik omavalitsus ise. Kui vajalik kompetents puudub võib selle eraldi tellida või teha koostöös planeerimiskonsultandiga9Analüüsi koostamise vajadus peab olema detailplaneeringu lähteseisukohtades. Tuleb arvestada, et planeerija osalemine võistlustingimuste koostamisel välistab tema osalemise planeeringuvõistlusel. Vajab kaalumist, kas planeeringu konsultatsioonileping sõlmitakse: a) raamhankega enne võistluse korraldamist; b) planeeringuvõistluse võitjaga või c) võidutöö alusel planeeringu koostamiseks. Raamlepingu puudumisel võib olla vajalik uus hange planeerimiskonsultandi leidmiseks.. Oluline on vajaliku pädevuse kaasamine ja uurimisküsimuste sõnastamine analüüsi ülesandes.
- Algatada planeering ja koostada planeeringu lähteseisukohad eelnevale analüüsile tuginedes mõistlikule ja asjakohasele planeeringualale.
- Koostada planeeringuvõistluse lähteülesanne ning arutada see läbi vajadusel erialaliidu, avalikkuse ja puudutatud isikutega.
- Korraldada eelistatult avalik võistlus10Tartu linna näide: avaliku planeeringuvõistluse eesmärk on leida parim võimalik linnaehituslik lahendus ja atraktiivne ning meeldiv linnaruum, mis oleks aluseks detailplaneeringu lahenduse koostamisel ja ehitusõiguse määramisel. Avaliku ideevõistluse puhul toimub esmalt ideekavandite esitamine, millest žürii valib välja kolm parimat. Seejärel toimub võistlus kolme osaleja vahel, et leida parim linnaruumi lahendus. Võistlustööd kasutatakse sisendina detailplaneeringute koostamisel., mis annab üldjuhul kõige enam lahendusvariante. Praktikas korraldatakse ka kutsutud osalejatega11Tartu linna näide: Peale detailplaneeringu algatamist viiakse läbi planeeringuvõistlus kolme kutsutud osalejaga. Sisend võistlusele antakse koostöös kohaliku omavalitsuse ja planeeringut koostava konsultandiga, kes teeb paiga analüüsi. Seejärel koostatakse detailplaneering lähtudes parimast ruumilisest lahendusest. või kombineeritud võistlus vähemalt kolme osavõtjaga.
- Juhul kui võistlusele laekub vähem kui kolm tööd, tuleb analüüsida sisulisi põhjuseid ja kaaluda võistluse kuulutamist nurjunuks.
- Esikoha võitnud töö põhjal koostatakse detailplaneeringu eskiis. Planeeringu koostaja ei pea tingimata ise võistlusest osa võtma, kuid tal tuleb lähtuda võistluse tulemusest ja teha võitjaga sisulist koostööd.
Planeeringuvõistlus ei ole kuldvõtmeke, mis sobib kõikjale ja alati. Võistluse korraldamine on aja- ning ressursimahukas nii tellija kui ka osalejate poolt vaadatuna. Sisuliselt abistab võistlus aga kvaliteedipõhise hankena kohalikku omavalitsust parima planeeringulahenduse leidmisel . Tõhusaks toimimiseks peab võistlus olema hästi ette valmistatud ja läbi viidud. Võistluse korraldamata jätmine võib aga olla linnaruumile kõige kehvem , kuna jääb kasutamata võimalus parimale ruumilahendusele jõudmiseks12Vibo, R., Puidust sillad – võimalik ka Eestis. Postimees Nädal. 12. juuni 2021..
Samuti ei saa võistlusel osalemiseks kulunud aeg kõigile osalejatele korvatud . Esimest hoiakut saab mõjutada arhitektuurivõistluste hea praktika tutvustamise kaudu13Nt arhitektuurivõistluste andmed EAL kodulehel alates 1997. aastast.. Osaleja ajakuluga seotud majanduslik risk peab olema proportsionaalne ja seda saab kutsutud võistluse puhul osaliselt maandada osalustasuga. Küll aga ei saa ausas konkurentsis vähem väärtuslikuks hinnatud töö autor oodata kõigi kulude korvamist. Siiski jaguneb planeeringuvõistlusel auhinnafond kõigi auhinnatute vahel . Muul viisil korraldatud võistupakkumistel on aga edukas vaid võitja, teised osalejad lahkuvad osalemise kogemuse ja referentsi võrra rikkamana.
Avalikkuse kaasamise ja teavitamise põhimõte – esialgsete ideede avalik tutvustamine peaks toimuma juba vahetult peale algatamist olles seadusega nõutud napist ajalehekuulutusest oluliselt sisulisem ja põhjalikum. Oluline on selgitada esialgset kavandit mida, kuhu ja millistel tingimustel plaanitakse. Mida varem kohalik omavalitsus infot avalikkusega jagab ja sisendit koguma hakkab, seda varem saab planeerija hakata arvestama avalikkust kõnetavate küsimustega. Väljakujunenud linnaruumis planeeringut koostades tuleb kaaluda kaasamiskava koostamist, et avalikkusega suhtlemine oleks algusest peale selgetel alustel. Teabe jagamine on menetluse lühendamise oluline eeldus. Vääriti mõistmist ja konfliktide teket aitab vähendada ka see, et avalikkus tunneb end suhtluses ja sisendit andes väärtustatud osapoolena. See on end hästi õigustanud Islandi planeerimispraktikas14Islandil koostatakse planeeringu varaseks avalikustamiseks kirjeldus, mis sisaldab nii planeeringu eesmärgi kui ka planeerimisprotsessi ja vajadusel ka keskkonna mõjude hindamise tutvustust, samuti ka ajakava, millise aja jooksul on võimalik esitada kommentaare ja seisukohti..
Huvi pakkuvate piirkondade ruumilise arenguga ja koostatavate planeeringutega kursis olemine eeldab sellesse panustamist. Samuti ei ole hõlbus teabe otsimine kehtivate planeeringute kohta ning nendes ehitus- ja maakasutustingimuste leidmine. Igal omavalitsusel on oma süsteem, milles orienteerumine nõuab aega ja vaeva. Juba lähitulevikus on abiks sidustatud ja süstematiseeritud planeeringuteabe kättesaadavaks tegemine üleriigiliselt ühest kohast (planeeringute andmekogu – PLANK), samuti isikupõhine planeeringutest teavitamine mh nt sotsiaalmeedia kaudu.
Huvide tasakaalustamine ja lõimimine – oluline on kohaliku kasu kompensatsioonimeetmete kokkuleppimine detailplaneeringute koostamise käigus. Need on arendushuve täiendavad sotsiaalsed tegevused või vahendid , mis kõnetavad kohalikku kogukonda ning elustavad ja rikastavad välisruumi. Kavandatava tegevuse edukus sõltub kogukonna lõimimisest selliselt, et nad tunnevad, et see on nende piirkonna areng, millesse ühiselt panustatakse ning toob neile reaalset silmaga nähtavat ja käega katsutavat kasu. Õigeaegne kaasamine ja huvide tasakaalustamine on tegevuse sihiga nõustumise eelduseks ja annab olulise panuse kavade õnnestumisse, mh tuule- ja päikeseenergiapargid ja olulise ruumilise mõjuga ehitised. Selle eelduseks on eelkõige huvitatud isiku valmisolek, tegevuse läbipaistvus ja vastastikune usaldus.
Teabe piisavuse põhimõtte rakendamisel on abiks mahukas teave juhises Planeerimise põhimõtete rakendamine. Antud põhimõttest lähtumisel on jätkuvalt üheks kitsaskohaks asjaolu, et võrguvaldajate tehnilised tingimused pole detailplaneeringu koostaja jaoks tasuta15Väljavõte: „Põhimõte on suunatud eeskätt planeerimisalase tegevuse korraldajatele, aga ka teistele teabevaldajatele (nt riigiasutused, võrkude valdajad jt) selle kaudu, et viimastel tuleb planeeringu menetlemiseks anda tasuta ja piisavat teavet planeerimisalase tegevuse korraldajale.“ Planeerimise põhimõtete rakendamine. Rahandusministeerium 2016, lk 10.. Planeeringu koostamist korraldavale kohalikule omavalitsusele, tasu üldjuhul ei kohandu, kuna avalike ülesannete täitmiseks on tal õigus saada tasuta teavet. Seega peaks kohalik omavalitsus taotlema tehnilised tingimused ja kooskõlastuse planeeringulahendusele.
Samuti ei tohiks kohalik omavalitsus nõuda detailplaneeringus liiga detailset tehnovõrkude lahendust. See peaks jääma detailplaneeringu olemusele ja ülesandele vastavalt võimaliku asukoha põhimõtteliseks määramiseks. Liigne täpsus põhimõtteliste lahenduste koostamisel pigem tekitab probleeme juurde kui lahendab neid. Esiteks, kui detailplaneeringu menetlus kestab kaua, siis kaotavad võrguvaldaja tehnilised tingimused kehtivuse . Uued tehnilise tingimused ja läbivaatamine arvamuse andmiseks on mõnel võrguvaldajal tasuline teenus ja tekitab sellega täiendava aja- ja rahakulu. Sellega venib pikemaks ka detailplaneeringu menetlus. Teiseks võib tehnovõrkude olem oluliselt muutuda, kui planeeringut ei viida peale kehtestamist lähiaastatel ellu ja hakatakse seda tegema märksa hiljem . Sellisel juhul ei pruugi detailplaneeringu lahendus olla enam aja- ja asjakohane, tekib tehnovõrkude tegeliku olemi või arengusuuna vastuolu planeeringus kavandatuga. See võib olla eksitav ja vajab täiendavaid projekteerimistingimusi. Ehitusprojekti koostamiseks tuleb nagunii võtta uued tehnilised tingimused, mis on projekteerimise aluseks piisava täpsusega.
Tuleb siiski ette olukordi kui teave on ebapiisav selle tõttu, et dokumendiregister või arhiiv on lünklik ja osa andmeid (mh ka kehivad detailplaneeringud, uuringud, projektid jms) on valdade ühinemise ajal kaotsi läinud . Vajalike andmete nõuetekohase säilimise ja kättesaadavuse eest vastutab kohalik omavalitsus.
Otstarbekas, mõistlik ja säästlik maakasutus – oluline on, et juba kohaliku omavalitsuse poolt läbi viidud esmasest, algatamisega koos tehtud analüüsist selguksid põhimõttelised võimalused ehitamisele ja maa kasutamisele ning selle põhjendus. Selleks tuleb detailplaneeringu algatamisel muuhulgas määratleda asukohast lähtuvad üldised nõuded kehtiva üldplaneeringu alusel. Huvitatud isiku ja kõigi osapoolte jaoks peavad olema hästi arusaadavad nii kohaliku omavalitsuse territooriumil kehtivad üldised põhimõtted kui ka konkreetse kogukonna ootused. Näiteks tuleb endisest linnast ja vallast ühinenud kohalikes omavalitsustes ette, et nõuded eri aegadel koostatud kehtivates üldplaneeringutes on sarnased nii linnalistes kui maalistes piirkondades, kuigi asustuse iseloom, elanike tihedus ja arendussurve neis oluliselt erinevad. Või siis vastupidi – keskkond on igati sarnane, kuid nõuded teisel pool endiseks vallapiiriks olnud teed suuresti erinevad. Kohapõhiselt ei ole see alati põhjendatud ja jätkusuutlik ning vajab korrastamist uue üldplaneeringu või teemaplaneeringu koostamisega . Kohalikule omavalitsusele on kaalumisel abiks erinevad üle-eestilised uuringud ja andmestikud16Nt Eesti väikeasulate uuring, Tühjeneva elukeskkonna kohandamise juhend jt.
Põhimõtte rakendamine peab tagama, et planeerimisalase tegevuse korraldaja langetab kaalutletud otsuse selle kohta miks, mida, kuhu ja kuidas planeerida parima võimaliku tulemuse saavutamiseks. Näiteks on ala atraktiivsemaks ja mitmekesisemaks muutmiseks oluline rohealade ja tehiskeskkonna tasakaal, olemasolevate väärtustega arvestamine ja ajaloolise hoonestuse kasutamine uutes arendustes uuel otstarbel (head näited: Aparaaditehas Tartus, Telliskivi Tallinnas). Sarnaselt ehitusega tuleb ka ruumilises planeerimises otsida kestlikumaid lahendusi, ehitatud keskkonna arengu kavandamiseks. Ehitamine kui niisugune ei ole esmane vajadus – uusehitamist võiks olla vähem ja seda tehes püüda kliimaneutraalsuse ning väärtuste säilitamise poole.
Ringmajanduse eesmärk on taaskasutada ja säilitada kasutuses olevad väärtused võimalikult kaua . Ruumilise planeerimise põhimõtted puudutavad kõiki tegevusi, nii ka maakasutust. Jätkusuutliku arengu saavutame mõtestatud tegevusega, mis arvestab keskkonnaga ja säästab seda. Ruumilisest planeerimisest lõpptarbija eluviisini kanduvad valikud on: energia kasutamise vajaduse vähendamine ja puhta energia kasutamine, maa ja materjalide kasutamise vähendamine ja korduvkasutuse eelistamine uute ressursside kasutusse võtmise ees.