4. DETAILPLANEERINGU LÄHTEKOHAD
Detailplaneering on lähiaastate ehitustegevuse alus ja selle koostamise eesmärgiks on eelkõige üldplaneeringu elluviimine ja planeeringualale ruumilise terviklahenduse loomine. Samaga on detailplaneering projekteerimisele eelnev etapp, mille koostamisel toimub avalikkuse ja erinevate huvirühmade kaasamise abil projekteerimistingimustes kokkuleppimine. Hea detailplaneering on kohakeskselt läbi mõeldud. Arvestatud on planeerimise põhimõtetega, lahendatud on kõik asjakohased detailplaneeringule pandud ülesanded ja need on esitatud vajaliku täpsuse ja piisava paindlikkusega.
Detailplaneeringule annab sisuliselt suunava juhtmõtte kvaliteetne ajakohane üldplaneering.
Detailplaneeringule heaks lähtekohaks olevas põhjalikus üldplaneeringus on välja toodud selge arenguvisioon ja põhimõtted, mis võimaldavad ennetada mitmeid ettetulevaid vaidlusi. Ruumilise arengu visioon ja strateegia aitab vastata küsimusele, millist ruumi ja keskkonda enda ümber väärtustada ja kogeda tahame, et selle suunas liikuda. Sellise terviklikult läbi mõeldud üldplaneeringuga seatud üldiste kasutus- ja ehitustingimuste järjepidev, kõigile võrdne ning ühetaoline rakendamine hõlbustab detailplaneeringu koostamist, samuti võimaldab see ennetada korruptsiooniriski või tunnetust, et mõned osapooled saavad erikohtlemist.
Üldplaneering on samal ajal ka koht, kus kirjeldada elluviimiseks piisava detailsusega piirangud, millest kohalik omavalitsus ühelt poolt ei ole valmis taganema ning asjaolud, millega kohalik omavalitsus teiselt poolt tahaks, et arendajad kindlasti arvestaks. See vähendaks oluliselt vaidlusi ja lisatöid detailplaneerimisel. Muuhulgas lihtsustab kvaliteetne üldplaneering ka avalikkuse kaasamisega seotud küsimusi detailplaneeringu koostamisel, kui avalikkust huvitavad teemad on saanud põhimõttelise lahenduse juba üldplaneeringu koostamise käigus.
Näiteks uue elamurajooni planeerimisel on asjakohane kaaluda ja arvestada kaasneva tehnilise- ja sotsiaalse taristu vajaduse ja sellega seotud kuludega. See võimaldab suurest pildist lähtudes otsustada, kas arendus on kohaliku omavalitsuse ruumilise arengu suundumustega kooskõlas ning millised on võimalused selle elluviimiseks. Kehtiv seadus näeb ette võimaluse anda arendajale üle vaid detailplaneeringu kohase avalikult kasutatava tehnilise taristu (teed, tehnorajatised jm) ehitamise või selle rahastamise. Samuti on selline võimalus ka detailplaneeringu alast väljapool asuvate rajatiste puhul, kuid seda vaid juhul, kui need on planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalike ning sellega funktsionaalselt seotud.
Detailplaneering on seega üldplaneeringu raamidesse loodud detailsemat lahendust kajastav dokument, mille elluviimiseks on võimalikult konkreetselt, hoomatavalt ja üheselt mõistetavalt määratud maa-ala ehitusõigus ning maakasutus- ja ehitustingimused.
Erinevatel põhjustel ei ole alati võimalik või ei soovita lähtuda üldplaneeringuga määratud lahendusest. Ühelt poolt on üldplaneeringud mingites küsimustes liialt üldised, vananenud ja võiksid olla täpsemad, teisalt soovitakse üldplaneeringust kõrvale kalduda huvitatud isiku või kohaliku omavalitsuse soovil või muul põhjendatud vajadusel. Tihtilugu pole üldplaneeringutes või erinevates strateegilistes arengudokumentides põhimõtteid kas üldse sõnastatud või on need vastuolulised – näiteks on eesmärgiks seatud haljastuse ja parkimisalade suurendamine samaaegselt.
Täpsemad alused, mis peavad tagama läbipaistvuse ja planeeringust huvitatud isikute võrdse kohtlemise, peavad sisalduma kohalike omavalitsuste poolt kehtestatud määrustes.1Vastav nõue kehtib juba aates 1. novembrist 2002 Detailplaneeringu realiseerimist toetab kui algusest peale on suurem selgus ja läbimõeldus avalikuks hüveks planeeritud osa väljaehitamisega seotud kulutuste jaotamise osas. Otsuste läbipaistvus aitab kaasa avalike hüvede ja kogukonna huvidega arvestamisele eraomandi kasutamisel.
Olemuslikult on kogu avaliku taristu väljaehitamise kohustus kohalikult omavalitsusel. Kohalik omavalitsus võib detailplaneeringust huvitatud isikuga sõlmida halduslepingu, millega huvitatud isik võtab kohustuse detailplaneeringukohaste ja planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalike ning sellega funktsionaalselt seotud rajatiste väljaehitamiseks või väljaehitamisega seotud kulude täielikuks või osaliseks kandmiseks.
Sagedased on vaidlused selle üle, millist lähteteavet ja mis mahus on vaja detailplaneeringu algatamiseks esitatavas taotluses, et otsustada detailplaneeringu algatamise või algatamata jätmise üle . Üldise probleemina osapooled ei adu , mis on detailplaneeringu koostamise eesmärk. Sageli käsitletakse eesmärgina detailplaneeringu koostamisest huvitatud isiku soovi, mis toob kaasa mitte ainult taotluse vaid ka lahenduse menetlemise enne menetlust.
Probleemi üheks põhjuseks on see, et detailplaneeringu algatamise üle otsustaval kohalikul omavalitsusel otsuse ettevalmistamisel sageli napib pädevaid spetsialiste , kellel oleks piisav oskus mõista planeeringu dokumentatsioonis kirjeldatu suhet tegelikku kavandatavasse elukeskkonda. Selle korvamiseks nõutakse huvitatud isikult ehk teda esindavalt ruumilise keskkonna planeerijalt enne planeeringu algatamist detailsete 3D illustratsioonide koostamist ning maksimaalselt muud siduvat teavet kavandatava kohta.
See on üks põhjuseid miks ei suudeta kinni pidada detailplaneeringu algatamise menetlustähtaegadest . Algatamise taotleja jaoks võtab algatamine liialt kaua aega, ruumilise keskkonna planeerija jaoks on algatamise eelset töömahtu keeruline hinnata ning seetõttu ei pruugi planeerija töö olla adekvaatselt tasustatud. Kohalik omavalitsus pelgab esitada algatamiseks eelnõud, mille aluseks olevat algatamisettepanekut ei ole korrigeeritud vastavalt spetsialistide märkustele, et siduda detailplaneeringu eesmärk ja antud ala puudutavad strateegilised põhimõtted kohe menetluse alguses omavahel võimalikult täpselt. Üldjuhul puudub avalikkusel juurdepääs algatamise eelsele menetlusele, mis ei ole kooskõlas avalikkuse kaasamise ja teavitamise põhimõttega. Kõik osapooled on üksteisega rahulolematud ning see ei ole koostööle hea algus. Tegemist on nö „menetlusega väljaspool seaduse kohast menetlust“, millele ei kehti planeerimismenetluses rakendatavad nõuded ning vahel või see kesta aastaid. Tekitades mh läbipaistmatust ka arendajate omanike jt vaates.
Detailplaneeringu algatamise taotlus peaks olema lühike, selge sooviavaldus, mis koosneb valdavalt tekstist ning seda selgitavast lihtsast skeemist, millel on kujutatud planeeringuala koos kontaktvööndiga. Skeem on abivahend, millel ei tohi olla liiga suurt tähendust, sest konkreetne lahendus antakse alles planeeringu koostamise käigus. Selles staadiumis on oluline sõnaliselt väljendada, milline on see parem elukeskkond, mida kavandada soovitakse. Taotlusest võiks selguda, milliseid avalikke hüvesid kavandatav arendus tarbib, milliseid vastu pakub ja milles nähakse lähiümbruse ruumikvaliteeti. 2Näide: elamute kavandamisel kirjeldada, kui kaugel asub lähim olemasolev kool, lasteaed ja kauplus, milline on peamine eeldatav liikumisviis jõudmaks kohalikku keskusesse ja linnakeskusesse – jalgsi, jalgratta, ühistranspordi või sõiduautoga –, kas on kavatsus rajada üldkasutatavaid mänguväljakuid, kohalikke elanike teenindavaid ärisid jne;
Näide: majutusasutuse kavandamisel kirjeldada, kes on teenuse peamine sihtgrupp, kuidas on tagatud juurdepääs kohalike ja ülelinnaliste vaatamisväärsusteni, kuidas tagatakse – eriti kombineeritud kasutusotstarvete puhul – püsielanike privaatsus, kas on kavatsus rajada kohalikele elanikele avatud kohvik või restoran jne.
Taotluse tekstiosas tuleb lähtuda kohaliku omavalitsuse üldplaneeringu ja arengukava ning teiste oluliste strateegiliste arengudokumentide elluviimise olulisematest põhimõtetest. Juhul, kui taotletakse üldplaneeringu muutmist, siis tuleb põhjendada , kuidas soovitud muudatused aitavad parandada elukeskkonna kvaliteeti. Samuti tuleb võimalusel välja tuua peamised ruumilise planeerimise võtteid , millega saavutatakse planeerimise põhimõtete täitmine, sealhulgas kirjeldades kavandatavat elukeskkonda, selle linnaruumilisi seoseid, sh näiteks rekreatsioonialade ja sotsiaalse taristu kättesaadavust jms, elukeskkonna kvaliteeti ning toimivust.3Näide: koostatav Tallinna arengustrateegia 2035 ütleb: „Tallinna regiooni elanikud teevad aastal 2025 vähemalt 50% ja aastal 2035 vähemalt 70% igapäevastest liikumistest ühistranspordiga, jalgsi või jalgrattaga.“ – taotluses kirjeldada lahendusi kavandatavas linnaruumis, mis loovad eelduse selle eesmärgi täitmiseks.
Kohalikul omavalitsusel tuleb üldjuhul vältida detailsete asendiplaaniliste lahenduste, hoone eskiiside ja 3D-illustratsioonide nõudmist, mis eeldavad mahukaid ja kulukaid planeerimis- või projekteerimistöid enne, kui kohalik omavalitsus on andnud planeerimiseks lähteseisukohad.
Detailplaneeringu algatamise ettepaneku materjalid peavad olema piisavad , et kohalik omavalitsus saaks väljastada lähteseisukohad. Samas ei pruugi olla põhjendatud nõue algatamise ettepaneku detailseks täiendamiseks või muutmiseks vastavalt lähteseisukohtadele.4Näide: „Algatamisettepaneku menetluse jätkamiseks palume esitada tavapärane põhijoonis Tallinna planeeringute registri kohase planeeritava ala kohta. Joonisel peavad olema kavandatavat iseloomustavad näitajad sh ehitusõiguse tabel, kavandatavate korterite ja parkimiskohtade arv. Juhime tähelepanu, et praegu tuleb parkimiskohtade arv määrata Tallinna Linnavolikogu 17. septembri 2020 otsuse nr 84 „Tallinna parkimiskohtade arvu normid“ järgi. Põhijoonisele lisaks palume esitada [tänava nimetus] tänava tänavalaotus [tänava nimetus] maanteest kuni [kinnistu aadress] kinnistu [tänava nimetus] tänava poolse piirini ja asendiskeem, mis võimaldab hinnata ehitusjoone määramise põhimõtteid“ – selliselt vormistatud joonise nõudmine algatamise-eelses menetluses on ilmselgelt ebaproportsionaalne, seda enam, et ehitusjoone määramise põhimõtted peaks määrama kohalik omavalitsus ise juhul, kui see on antud tänavalõigus linnaehituslikult oluline. Ettepaneku täiendamist võib nõuda, kui sellest ei selgu detailplaneeringu algatamiseks olulised asjaolud, näiteks üldplaneeringu muutmise vajadus , enne lähteseisukohtade koostamist.
Millal eelistada detailplaneeringu koostamist suuremal maa-alal üksikkrundi planeerimisele?
Üldjuhul on suurem planeeringuala üksikkrundi detailplaneeringu koostamisele kindlasti eelistatud, kuid planeeringu koostamisel tuleb tagada kõigi osapoolte huvidega arvestamine.5Planeeringu koostamine võib osutuda võimatuks, kui kõigi osapoolte huvide tasakaalustatud arvestamist ei suudeta tagada. Jõuga ja vastu tahtmist naabreid detailplaneeringu alasse kaasata selleks, et näiteks kogu kvartal saaks tervikuna kaetud, poleks mõistlik. Naaber peab ise aru saama, kas detailplaneeringu koostamine on tema huvides või mitte. Siinkohal on kohaliku omavalitsuse põhiliseks töövahendiks selgitamine ja põhjendamine. Samas võib naaberala kaasamine detailplaneeritavasse alasse olla põhjendatud ka naabri huvile vaatamata, näiteks siis, kui huvitatud isik ei saa muul viisil väljapääsu avalikule teele.
Suurema detailplaneeringu ala määramine on õigustatud kindlasti juhtudel, kus asutakse ellu viima suuremat territooriumi hõlmavat linnaruumilist muutust, näiteks tööstuskvartali ümberkujundamist valdavalt elamualaks või sadamaala ümberkujundamist mitmeotstarbeliseks keskusealaks, seda ka juhul kui planeeritavale alale jäävad erinevatele omanikele kuuluvad kinnistud. Samuti juhul kui suurema ala planeerimine ja detailplaneeringualade liitmine on menetluslikult otstarbekas või detailplaneeringu koostamine eeldab tehnilise taristu suuremas mahus väljaehitamist.
Ehitusõigust ja piiranguid mitte seadva eeltööna, mis on aluseks kohaliku omavalitsuse jätkutegevusteks, võib kaaluda ka nn hoonestuskava või struktuurplaani koostamist. Samas ei ole seeametlik ruumilise planeerimise dokument vaid kohaliku omavalitsuse poolne ruumilise lahenduse analüüs terviklikult kokku kuuluvale alale, mille alusel kujundada lähteseisukohti erinevatele huvitatud isikutele, kui alale koostatakse eraldi mitu detailplaneeringut.
Väga vajalik on planeeringulahenduse ruumilise mõju analüüsimine. Mõjuala ei saa samas üheselt ette määrata, küll aga saab seda prognoosida Lõplik mõjuala ulatus ja selle käsitlus selgub planeeringu koostamise käigus . Näiteks piirdub Nõmmel ühe ühepereelamu planeeringu mõju enamasti naaberkinnistutega. Liikuvust silmas pidades on aga suurema arenduse või sotsiaalobjekti puhul oluline nii kavandatava ruumiline mõju lähiümbrusele kui ka suuremad ülelinnalised või piirkondlikud seosed, eelkõige ühendused kesklinna või suuremate keskustega.
Valdava osa detailplaneeringute koostamise algatamise ettepanekutest teeb huvitatud isik. Kohalikul omavalitsusel on nii võimalused kui kohustus enne algatamist planeeringuala määramiseks arvestada laiemat pilti. Tulenevalt planeerimispraktikast on see aga piiratud ettepaneku tegemisega kaasata naaberkinnistu või kohaliku omavalitsuse maa-alasid.
Detailplaneeringu ala määramisel on mõistlik lähtuda linnaehituslikust üksusest, mille tervikliku planeerimise korral loodaks paremat elukeskkonda. See võib eeldada ümberkruntimist, mis on äärmiselt keerukas, kui kinnistutel on erinevad omanikud. Sellistel puhkudel saab küll keelduda irdsete detailplaneeringute algatamisest, aga see lükkab vaid suure tõenäosusega protsesse edasi, viimata lähemale tegelikele lahendustele.6Näide: Tallinna Kalasadama lähiümbruse detailplaneering – planeeriti suuremat maa-ala, mille puhul lepiti muuhulgas erinevate maaomanike vahel kokku Kalaranna tänava väljaehitamise tingimused. Samas võttis kokkulepete saavutamine võrdlemisi kaua aega ning selle saavutamiseks kehtestati detailplaneering kahes osas, mis menetluslikult ei olnud kindlasti kõige otstarbekam viis. Samuti tunnistati kehtestatud detailplaneering osaliselt kehtetuks, kuna kinnistuomanik ei nõustunud planeerigu lahendusega ning vaidlustas selle kohtus;
Näide: nn Maakri kvartali detailplaneering – kohalik omavalitsus on korduvalt tagasi lükanud detailplaneeringu algatamise ettepanekud kvartali üksikute kinnistute planeerimiseks, sest tegu on kõrghoonete piirkonnaga, mis eeldab linnaruumilist terviklahendust ning selle saavutamiseks maa-ala ümberkruntimist, mis ei arvesta tänaste kinnistupiiridega. Siiani ei ole kinnistuomanikud terviklahenduses kokku leppinud ega esitanud detailplaneeringu algatamise ettepanekut kogu kvartali planeerimiseks. Arendustegevus ühel kesklinna atraktiivsemal maa-alal on määramatuks ajaks peatunud.
