Eestis on hetkel üldplaneeringut koostamas üle 60 kohaliku omavalitsuse. Rahandusministeerium selgitab, mida tuleks silmas pidada üldplaneeringu põhilahenduse koostamisel ja heakskiitmiseks saatmisel. Kirja eesmärk on tuletada meelde pingelisel üldplaneeringu koostamise ajal planeerimise põhimõtete ja maakonnaplaneeringute tähtsust üldplaneeringu koostamise alusena. Samuti on kvaliteetse planeeringulahenduseni jõudmiseks möödapääsmatu tutvuda oluliste üldplaneerimist käsitlevate valdkonna poliitikakujundajate ja ekspertide koostöös valminud juhenditega, mis on koostatud just sooviga aidata ja toetada kohalikke omavalitsusi selles tegevuses.
1. Planeerimise põhimõtted
Planeeringute eesmärgiks on ruumilise terviklahenduse koostamine planeeringualal ning seeläbi eelduste loomine hea keskkonna kujunemiseks. Selleks, et kohalik omavalitsus saaks oma arengut soovitud suunas juhtida, tuleb planeeringutes maakasutusele ja ehitamisele seada tingimused. Tingimuste seadmise aluseks on planeerimisseaduses (edaspidi PlanS) üldplaneeringu (edaspidi ka ÜP) ülesanded (PlanS § 75), mida tuleb käsitleda koosmõjus planeerimise põhimõtetega, mis on sätestatud PlanS paragrahvides 8 kuni 12.
Planeerimise põhimõtete alusel kaalutlemine ja põhjenduste sisustamine on otseselt tingimuste seadmise teenistuses – nii protsessi suunamisel kui põhjendatud planeeringulahenduse väljatöötamisel. Seega on toimiva üldplaneeringuni jõudmiseks oluline uuesti meelde tuletada planeerimise põhimõtteid.
ÜP koostamisel olulisteks põhimõteteks on elukeskkonna parendamise põhimõte, otstarbeka, mõistliku ja säästliku maakasutuse põhimõte, avalikkuse kaasamise ja teavitamise põhimõte, huvide tasakaalustamise ja lõimimise põhimõte ning teabe piisavuse põhimõte. Nende paremaks mõistmiseks on selgitav dokument planeerimise põhimõtete rakendamine, mis on jaotatud viieks peatükiks. Iga põhimõtte lahtiseletamisel on kasutatud sama struktuuri. Peatüki juhatab sisse PlanS sõnastus, millele järgneb põhimõtte põhiolemuse lühiselgitus.
Põhimõtted ei pea väljenduma otseselt konkreetses planeeringuülesande lahenduses, aga neile tuginemine annab olulised kaalutlusargumendid ühe või teise valiku kasuks otsustamisel. Seega ei piirdu ÜP koostamine ainult ülesannete paragrahvi täitmisega, vaid põhimõtete rakendamise dokument pakub abstraktsete põhimõtete mõistmiseks vajalikke olulisemaid mõisteid ning selgitab pikemalt, kuidas peaks toimuma konkreetse põhimõtte rakendamine ning lisab praktilisi näiteid.
2. Maakonnaplaneering
Tulenevalt PlanS § 55 lõikest 2, on ÜP koostamise alus maakonnaplaneering (edaspidi ka MP). Kehtivad MPd on koostatud koostöös valitsusasutuste ja planeeringuala kohalike omavalitsustega, kelle volikogud on koostöö tulemusena MP ka kooskõlastanud. MP väljendab riigi ja maakonna kui terviku huve, mis on tasakaalustatud maakonna omavalitsuste huvidega, seades üldplaneeringu koostamiseks põhimõtteid, tingimusi ja suuniseid arengu kavandamiseks.
ÜP koostamise korraldajaks on kohalik omavalitsus, kelle ülesandeks on planeeringu koostamine ehk sisuline planeeringulahenduse kujundamine, samuti planeeringu koostamise käigus vajalike menetlustoimingute tegemine. ÜP lahendus valmib koostöös ametitega ja kaasates huvitatud isikuid. Seega on kohalikel omavalitsustel vajalik ametkondadega ÜP koostöö käigus pöörata muuhulgas tähelepanu ka MPs ametite ja ministeeriumite poolt vastavas valdkonnas varem väljendatud seisukohtadele ning nende elluviidavusele.
Maakonnaplaneeringu elluviimine toimub riigiametite ja kohaliku omavalitsuse koostöös. Seejuures on üldplaneering MP elluviimise vahendeid. Maakonnaplaneeringuga on sätestatud ÜP koostamiseks üldised tingimused, mida on kohustuslik järgida ning nende alusel saab ÜPs MPs sätestatut kohaliku omavalitsuse tasandile sobivaks täpsustada. Maakonnaplaneering seab raamid ÜP lahendusele enam kui kümnes riigile olulises teemas ja annab lisaks õigusaktides toodule õigusliku aluse riigiametile lahenduse kooskõlastamiseks (või kooskõlastamata jätmiseks) ning riigihalduse ministrile heakskiidu andmiseks (või selle andmata jätmiseks).
Maakonnaplaneeringu üks kaalukamaid eesmärke, millest tuleb lähtuda madalama tasandi planeeringutes, on ruumilise arengu suunamise põhimõtted. Need jagunevad mitmete sidusteemade vahel nagu teenustasandid – teenuste kättesaadavus, toimepiirkonna keskuste võrgustik, linnalise asustuse alade ja neid ümbritsevate maaliste piirkondade seosed, uute arengualade kavandamine, töökohtade paiknemine, liikuvus jt. Nende teemade täpsustamisel omavalitsuse planeerimistasandil on oluline ja vajalik arvestada rahvastikutrendide ja prognoositavate muutustega (vt näiteks suunised asustuse kohandamiseks kahaneva ja vananeva rahvastikuga).
Näiteks tehnilise taristu ja liikuvusega seonduvalt on MPs toodud üldised tingimused maanteevõrgu arendamisele, riikliku tähtsusega taristuobjektide käsitlusele. MP seab alused elukeskkonna väärtuste säilitamiseks ja arendamiseks kohalikul tasandil, sh roheline võrgustik (rohetaristu), väärtuslikud maastikud ja puhkealad. Samuti on antud suunised väärtuslike põllumajandusmaade, kultuuri- ja loodusväärtuste ning maavaradega seonduva käsitlemiseks. Kultuuriväärtuste arvestamiseks ÜPs on näiteks ülesanne kaaluda XX sajandi arhitektuuripärandi ja pärandkultuuriobjektide kaitse alla võtmist kohalikul tasandil. Samuti on seatud üldised põhimõtted, või ka tingimused, maaliste piirkondade planeerimiseks.
Maavalitsuste järglasena on MPde „hoidja“ Rahandusministeerium (edaspidi RaM), mille sisemise tööjaotuse järgi on heakskiidu andmise ülesanne antud regionaalhalduse osakonnale (edaspidi REHO). Kõik kehtivad MPd ja maakonna tasandil koostatud uuringud on koondatud maakonnaplaneeringute veebilehele. ÜP koostamisel on omavalitsustele ja riigiametitele MPga kavandatu selgitamisel ja tõlgendamisel abiks REHO piirkondlike talituste ruumilise planeerimise peaspetsialistid.
3. Juhendid
ÜP koostamise abistamiseks kokku pandud juhend „Nõuandeid üldplaneeringu koostamiseks“ (edaspidi nõustik) on koostatud laiapõhjaliselt – ameteid ja ministeeriume kaasates ning valdkonna ekspertide, sh erialaliitude (EPÜ, EAL), aga ka kohaliku omavalitsuse planeerimisametnike osalusel. Nõustik annab suunised PlanSs toodud ÜP ülesannete lahendamiseks, tuginedes seaduse põhimõtetele ja eesmärgile.
Omamata seaduse kaalu on nõustiku eesmärk, olukorras kus seaduse ülesannete lahendamiseks on kohapõhiselt mitmeid erinevaid variante, näidata võimalusi ja aidata omavalitsusel eelkõige täita PlanS nõudeid. ÜPd ei koostata väga sageli, siin pakub nõustik ÜP koostamise korraldajale teavet koostamise ettevalmistamiseks, argumente planeeringu konsultandiga töömahu hindamiseks ja juhtnööre sisuliselt kvaliteetse planeeringulahenduse väljatöötamiseks. Kehtiva PlanS kohaselt on võimalik detailplaneeringu koostamise kohustust oluliselt vähendada juhul, kui üldplaneeringu tasandil on planeerimistingimuste seadmine maalises asustuses põhjalikult läbi mõeldud (vt nõustiku lisa 3).
Lisaks nõustikule, on planeeringu koostajale abiks ka teised juhendid (vt juhendid ja uuringud), näiteks juhend tühjeneva elukeskkonna kohandamise kohta, aga ka digitaalsete kihtide koostamise ja vormistamise juhend. Sama eesmärk – aidata täita seaduse nõudeid ja jõuda kvaliteetse üldplaneeringu lahenduseni – on ka riigiametite poolt koostatud juhenditel nagu näiteks rohevõrgustiku planeerimisjuhend ja Muinsuskaitseameti juhend ÜP koostamiseks.
4. Üldplaneeringu heakskiitmine ja maakonnaplaneeringu muutmise ettepanekud
Tulenevalt PlanS § 90 lõikest 1 peab kohalik omavalitsus esitama ÜP enne selle kehtestamist heakskiitmiseks RaMle (vt lisaks menetluse skeemi). ÜP heakskiitmise eelduseks on, et planeeringu koostamisel on järgitud nii PlanSs sätestatud avaliku menetluse nõudeid kui ka üldplaneeringu ülesandeid (PlanS § 75 lg 1). Põhjendatud vajadusel võib üldplaneeringu heakskiitmiseks esitamisel teha ettepaneku MP muutmiseks (PlanS § 75 lg 3 ja § 90 lg 3 p 3). Kui ÜP koostamisel ilmneb kaalukaid vajadusi MP muutmiseks, on heakskiidu andmiseks vajalikud esitada konkreetsed ja asjakohased põhjendused ning vastava muudatuse kooskõlastus riigiameti või ministeeriumiga, keda MP muudatus puudutab. Parima aluse põhjendamiseks annab asjakohane analüüs kas uuringuna või muus vormis.
MP muutmise üle otsustamisel vaatab heakskiidu andja muu hulgas ka ettepaneku vastavust avalikult kättesaadavates juhendites toodud suunistega ja planeerimise põhimõtetega. RaM ei pea võimalikuks toetada üldplaneeringus MPga kavandatu valikulist lahendamistega n-ö mööda planeerimist. Kõik MPs antud põhimõtte järgimise, kaalumise ja täpsustamise ülesanded peavad olema täidetud, kaasa arvatud kohapõhiste teemade lõikes. Juhul kui kohalik omavalitsus leiab, et mõnda MPs seatud suunist või tingimust ÜP täpsuses lahendada pole otstarbekas või vajalik, on vaja välja tuua põhjendused, miks teemat ei lahendata või miks on vajalik teha ettepanek MP muutmiseks.
MP muutmise ettepaneku tegemise vajaduse selgudes palume võimalikult vara alustada vahetut koostööd REHO piirkondliku talitusega. Heakskiidu andmise protsess on ladusam kui ettepaneku sisulist külge on võimalik hinnata juba ÜP eelnõu etapis. Maakonnaplaneeringu muutmise ja täpsustamise üle otsustamiseks on heakskiidu andjale vajalik, et seletuskirjast selguks üheselt ja selgelt, kas tehakse muutmiseks ettepanek või mitte ja kui tehakse, siis millises ulatuses.
5. Kokkuvõte
Täna koostatavate ÜPde terviklikust ruumilahendusest, selle lahenduse üheselt mõistetavusest ja sisulisest läbimõeldusest sõltuvad avaliku ruumi, elukeskkonna, teenuste kättesaadavuse jm olulised arengud järgmise 10-15 aasta jooksul. Kohaliku omavalitsuse ette kerkivate raskete valikute tänane vältimine, lükkab nende tegemise edasi tulevikku.
