Rahandusministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ning Justiitsministeerium puutuvad igapäevaselt kokku erinevate projekteerimistingimuste andmist puudutavate küsimustega nii kohalike omavalitsuste kui ka laiema avalikkuse poolt. Kuna küsimustest nähtus projekteerimistingimuste andmise praktika ebaühtlus, tutvusid ministeeriumid koostöös erinevate kohalike omavalitsuste poolt 2020–2021. aastal antud projekteerimistingimustega sisuliselt. Eesmärgiks oli saada parem ülevaade sellest, milline on (lisaks seni esitatud küsimustele) laiemalt hetkeseis projekteerimistingimuste andmise praktikas.
Olles saanud parema ülevaate projekteerimistingimuste andmise otsuste sisust, tõdeme, et üldpilt on hea. Tunnustame kohalikke omavalitsusi tehtud töö eest. Ülevaadet teostades täheldasime vaid mõningaid puudujääke otsuste sisulises põhjendamises. Seetõttu on ka käesoleva kirja eesmärk anda soovitusi, kuidas otsuste sisu kujundada viisil, mis nende õiguspärasuses kahelda ei võimaldaks.
1. Põhjendamisest üldiselt
Haldusakti põhjendamine on väga oluline. See võimaldab haldusakti koostajal oma kaalutlused paremini läbi mõelda, aitab ennetada vaidlusi ning teeb haldusakti puudutatud isiku jaoks arusaadavamaks.
Kirjalik haldusakt, sh soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjenduses peab märkima haldusakti andmise faktilise ja õigusliku aluse. Riigikohus on rõhutanud haldusakti faktilise ja motivatsiooni omavahelise loogilise
sidumise olulisust. Lisaks sätestab seadus, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud.
Haldusakti põhjendamise kohustusel on mitu eesmärki. Haldusakti motiveerimine toimib muu hulgas nii haldusorgani enesekontrollina kui ka võimaldab halduskohtul teostada haldusakti õiguspärasuse kohtulikku kontrolli. Samuti omavad haldusaktis toodud põhjendused tähtsust haldusakti argumenteeritud vaidlustamisel (vt „Haldusmenetluse käsiraamat“, lk 299-300). Haldusakti motiveerimise kohustuse olulisust on korduvalt rõhutanud ka Riigikohus, leides, et põhjenduste puudulikkus ja kaalutluste ebapiisav esitamine haldusaktis võib endast põhimõtteliselt kujutada menetlusviga, mis võib kaasa tuua haldusakti tühistamise. Haldusakti motiveerimine on vajalik selleks, et isik, kellele haldusakt on adresseeritud, mõistaks, miks ja millisel õiguslikul alusel on haldusakt antud ning haldusakti motiveerimine tagab selle kontrollitavuse. Haldusakti põhjendamine kui vorminõue on täidetud juhul, kui haldusorgan kirjeldab elulisi asjaolusid/kaalutlusi, mis otsuse tegemise kasuks rääkisid. Õiguskirjanduses on selgitatud, et diskretsiooni alusel antud haldusakti puhul tuleb lisaks selgitada kaalutlusi, mis viisid otsuse tegemiseni ning valikudiskretsiooni korral – miks täpselt tehti just selline otsus ja mitte teistsugune.
Kuivõrd projekteerimistingimuste andmise otsustamine on diskretsiooniotsus, tuleb otsuse tegemisel arvestada kõiki olulisi asjaolusid, kaalutlused peavad olema loogiliselt jälgitavad ning otsuse motiveerimine on äärmiselt oluline kõikide asjassepuutuvate osapoolte jaoks.
Kui projekteerimistingimused on motiveeritud puudulikult, ei ole võimalik järeldada, et haldusorgan on täielikult veendunud projekteerimistingimuste andmise (või sellest keeldumise) lubatavuses ja põhjendatuses.
Eelnevast tulenevalt, toome välja asjakohaste planeerimisseaduse (PlanS) ja ehitusseadustiku (EhS) sätete selgitused ja konkreetsed tähelepanekud, mida projekteerimistingimuste andmisel silmas pidada, et tagada nende sisuline õiguspärasus.
2. Detailplaneeringu koostamise kohustusest loobumisest ja projekteerimistingimuste andmisest
Kokkuvõtvalt täheldasime, et projekteerimistingimuste andmise otsustest ei selgu mõnikord see, kuidas täpselt on jõutud järeldusele, et detailplaneeringu koostamise kohustusest loobumine on just konkreetses olukorras võimalik. Puudujääke oli selgitavates põhjendustes nii üldplaneeringule vastavuse kui ka antud asukohta sobivuse kohta. Seetõttu peame oluliseks selgitada järgnevalt detailplaneeringu koostamise kohustusest loobumise ja projekteerimistingimuste andmise sätete sisu, mida projekteerimistingimuste andmise otsuste sisu kujundamisel silmas pidada.
2.1. Planeeringu koostamise kohustusest ja selle koostamisest loobumise võimalusest üldiselt
Kehtiva PlanS § 125 lg 1 kohaselt on sättes nimetatud ehitusloakohustuslike ehitiste planeerimisel nõutav detailplaneeringu koostamine linnades, alevites ja alevikes. Sama sätte lõike 2 kohaselt võib üldplaneeringus lisaks seaduses sätestatule seada kohalikest kaalutlustest lähtuvalt ka detailplaneeringu kohustusi nii muudele aladele kui ka juhtumitele. Nende sätete alusel on kohalikul omavalitusel võimalik kaaluda, kas detailplaneeringu koostamine on vajalik seadusest määratletust rohkematel juhtudel. Ei ole võimalik otsustada, et kehtiva üldplaneeringu alusel saab seadusest tulenevaid miinimumnõudeid mitte täita.
PlanS § 125 lg 1 kohaselt on reeglina detailplaneering nõutav vaid ehitusloakohustuslike hoonete ehitamiseks, sh laiendamiseks. Lisaks ka siis, kui tegemist on olulise ruumilise mõjuga ehitisega või olulise avaliku huviga rajatisega. Seda, kas tegemist on olulise avaliku huviga rajatisega, saab suures osas hinnata kohalik omavalitsus (v.a PlanS § 125 lg 1 p-s 3 nimetatud rajatiste loetelu puhul). Suunised hindamaks, kas tegemist võib olla olulise avaliku huviga rajatisega või mitte, oleme andnud veebilehel planeerimine.ee. Juhul, kui tegemist ei ole avaliku huviga rajatisega, samuti ei esine muid aluseid, mis näeksid ette kohustuse detailplaneeringu koostamiseks, on võimalik ehitamiseks anda projekteerimistingimused.
Kui kohalik omavalitsus soovib detailplaneeringu kohustusega aladel anda projekteerimistingimused, siis seda erandit reguleerib PlanS § 125 lg 5, milles on välja toodud tingimused, millele peab konkreetne juhtum vastama, et detailplaneeringu koostamisest saaks loobuda. Juhime tähelepanu, et sättest ei tulene KOV-le kohustust detailplaneeringu koostamise nõudest loobuda (sh kinnistu omanik ei saa seda nõuda), vaid see annab KOV-le võimaluse PlanS-is nimetatud tingimuste olemasolul kaaluda detailplaneeringu koostamise kohustusest loobumist.
Tingimused on jagatud kaheks punktiks, kus kõigepealt tuleb tuvastada ehitise sobivus juba olemasolevasse keskkonda ehk tegelikku olukorda (PlanS § 125 lg 5 p 1) ja teiseks peab kavandatav ehitis olema kooskõlas valla või linna ruumilist arengut suunava üldplaneeringuga (PlanS § 125 lg 5 p 2). PlanS § 125 lg 5 puhul on oluline ka tingimuste koosmõju: iga tingimus üksikuna ei ole piisav alus erandi kasutamiseks. Seega peavad nii preambulas kui punktis 1 ja punktis 2 toodud alused esinema samaaegselt, et oleks võimalik erandi kohaldamine. Ka PlanS eelnõu juurde koostatud seletuskiri märgib, et tegemist on erinormiga ehk erisusega üldisest detailplaneeringu koostamise kohustusest, mida saab rakendada sättes toodud kõigi nõuete täitmisel. Seega juhul, kui mõni projekteerimistingimuste andmise eeldus on täitmata, ei ole projekteerimistingimuste andmine õiguspärane.
Alates 13.01.2022 tuleb projekteerimistingimuste andmine PlanS § 125 lg 5 alusel korraldada avatud menetlusena. Muudatus viidi sisse, kuna erandina detailplaneeringu koostamise kohustusest loobumisel ja projekteerimistingimuste andmisel peab nende menetluses avalikkuse võimalus osalemiseks olema senisest laiem.
Lõpetuseks juhime tähelepanu, et juhul kui detailplaneeringu koostamise kohustusest on loobutud PlanS § 125 lg 5 alusel, on korrektne projekteerimistingimuste andmise otsuses ka nimetatud sättele lisaks EhS §-le 26 viidata.
2.2. Ehitise olemasolevasse olukorda sobivuse tagamisest
Ehitise olemasolevasse olukorda ehk tegelikkusesse sobivuse tagamine eeldab faktilise olukorra analüüsi. Selleks tuleb hinnata reaalset piirkonda ja selle keskkonda. KOV peab analüüsima olemasolevat väljakujunenud keskkonda selleks, et määrata kindlaks EhS § 26 lõikes 4 toodud tingimuste üksikasjad. Säte eeldab ühtlasi ehitise sobivuse hindamist ehk nn linnaehituslikku analüüsi. Hoone on olemuslikult ümbritsevaga sarnane, kui selle kasutusotstarve, arhitektuuriline lahendus ja maht on piirkonnas väljakujunenud keskkonda sobilik. Oluline on, et visuaalselt oleks tegemist nn tühimiku täitmisega, sarnase ehitise ehitamine kavandatuga sarnaste ehitiste vahele (nt eramu teiste eramute vahele), kus avalikkuse huvi ja linnaehituslikud mõjud kas puuduvad või on väikesed.
2.3. Kavandatava ehitise üldplaneeringuga kooskõla tagamisest
Kavandatava ehitise kooskõla tagamiseks valla või linna ruumilist arengut suunava üldplaneeringuga on vajalik kontrollida kehtivas üldplaneeringus määratud üldiste ja ka konkreetse maa-ala või juhtumi tingimustele vastavust. Projekteerimistingimused peavad olema kooskõlas olemasoleva kehtiva üldplaneeringuga, üldplaneeringus kehtestatud maakasutus- ja ehitustingimustega, sh projekteerimistingimuste andmise aluseks olevate tingimustega. Oluline on, et „vastava ala üldised kasutus- ja ehitustingimused“ oleksid üldplaneeringus olemas de facto. Tingimused on vahend, mis aitab saavutada üldplaneeringuga seatud eesmärki. Üldplaneeringus toodud tingimused ei pruugi olla täpselt EhS § 26 lõikes 4 sisalduvad tingimused, vaid nende määramise aluseks olevad suunised, millest projekteerimistingimuste andmisel lähtutakse. Üldplaneeringut aluseks võttes peab olema võimalik määrata vajalikke ja asjakohaseid EhS § 26 lõikes 4 toodud tingimusi.
Projekteerimistingimustega ei saa teha erandeid või muuta üldplaneeringus määratletud tingimusi või määratleda tingimusi, mis ei vasta üldplaneeringule, samuti ei saa määrata tingimusi, mida EhS § 26 lõige 4 ette ei näe.
3. Detailplaneeringut täpsustavate projekteerimistingimuste andmisest
Kokkuvõtvalt täheldasime, et projekteerimistingimuste andmiste otsustest ei selgu alati see, kuidas täpselt on jõutud järeldusele, et projekteerimistingimused täpsustavad detailplaneeringut. Seda ennekõike seetõttu, et otsustest polnud võimalik tuvastada, milline on konkreetne detailplaneeringulahendus või lahenduses toodud parameetrid, mida projekteerimistingimustega täpsustatakse. Seetõttu peame oluliseks selgitada järgnevalt projekteerimistingimustega detailplaneeringu täpsustamise sätete sisu, mida projekteerimistingimuste andmiste otsuste kujundamisel silmas pidada.
EhS §-s 27 sätestatud projekteerimistingimustega saab täpsustada kehtivaid detailplaneeringuid, kuid seda vaid eeldusel, et on täidetud sama paragrahvi lõikes 1 nimetatud tingimused (detailplaneeringu kehtestamisest on möödas üle viie aasta, detailplaneeringu kehtestamise järel on ilmnenud olulisi uusi asjaolusid või on oluliselt muutunud planeeringuala või selle mõjuala, mille tõttu ei ole enam võimalik detailplaneeringut täielikult ellu viia või detailplaneeringu kehtestamise järel on muutunud õigusaktid või kehtestatud planeeringud, mis mõjutavad oluliselt detailplaneeringu elluviimist). Lisaks tuleb projekteerimistingimuste andmisel arvestada EhS § 27 lõikes 2 toodud asjaolusid, sh seda, et projekteerimistingimuste andmine ei tohi olla vastuolus avaliku huviga. Projekteerimistingimuste andmisel peab pädev asutus esmalt kaaluma olemasoleva detailplaneeringu elluviimise võimalusi ning esmajärjekorras lähtuma seal toodud tingimustest. Kuna paragrahv võimaldab täpsustada detailplaneeringus sätestatud tingimusi, mis on läbinud pika ja kaalutletud menetluse, tuleb seal sätestatud nõuete täpsustamisse suhtuda suure ettevaatlikkusega.
EhS § 27 lg-s 4 toodud loend on ammendav loetelu tingimustest, mida projekteerimistingimustega täpsustada saab. Näiteks on võimalik hoonestusala asukohta muuta kuni 10% esialgsest lahendusest, aga ehitisealust pinda (kehtiva EhS alusel antud määruse järgi) muuta pole võimalik. Käesolevasse sättesse on koondatud alused, mille muutmine ei peaks eelduslikult muutma olemuslikku detailplaneeringu lahendust. Samas on projekteerimistingimusi andev haldusorgan kohustatud siiski iga kord kaaluma, kas projekteerimistingimused võivad detailplaneeringu lahendust olemuslikult muuta. Seetõttu peab ka projekteerimistingimuste andmise otsusest olema selgelt tuvastatav, millises määras on kehtivad detailplaneeringut täpsustatud.
4. Muud tähelepanekud
Lõpetuseks toome välja muud projekteerimistingimuste andmist puudutavad tähelepanekud, millest vastavasisuliste otsuste tegemisel, sh ka põhjendamisel lähtuda.
4.1. Väärtuspõhiste selgituste andmisest
Projekteerimistingimuste andmisel üldplaneeringu kohasele väärtuslikule alale (nt rohelise võrgustiku alale) ehitiste püstitamiseks on asjakohane esitada ka hinnanguid, mis võimaldavad veenduda projekteerimistingimuste alusel kavandatavate ehitiste mõjude puudumises väärtuslikule alale. Põhjendused on vajalikud, et tagada sisuliste vastuolude puudumine ehitiste rajamise lubatavuse kohta väärtuslikul alal. Ühtlasi võimaldab vastavasisuline selgitus laiemal avalikkusel mõista seda, et üldplaneeringus määratud väärtuste kaitse on tagatud ka projekteerimistingimuste andmise järgselt.
4.2. Halduspraktika järjepidevusest ja planeeringute ühetaolisest tõlgendamisest
Projekteerimistingimuste andmisel on oluline tagada halduspraktika järjepidevus. Ennekõike on oluline selleks tõlgendada üldplaneeringut ühetaoliselt. Kui KOV on teatud alade puhul teinud järelduse, et tegemist on detailplaneeringu kohustusega alaga, siis ei tohiks järgnevad sama ala puudutavad otsused samadel asjaoludel sisaldada vastupidiseid järeldusi (ennekõike seda, et tegemist detailplaneeringu kohustusega alaga ei ole). Sellise halduspraktika tulemusel ei ole võimalik tagada ei otsuste sisulist õiguspärasust (kuna vähemalt üks otsus on sisuliselt tehtud valedel eeldustel ja valesid õiguslikke aluseid kasutades), ega laiema avalikkuse usaldust, et KOV kohtleb sarnastes oludes ja tingimustes kodanikke ühetaoliselt.
4.3. Seaduses sätestatud tähtaegade järgimisest
Praktikast ilmnes ka see, et projekteerimistingimuste andmisel jäeti tihti järgimata seaduses sätestatud menetlustähtajad. EhS § 31 lg 2 kohaselt tuleks projekteerimistingimused anda 30 päeva jooksul taotluse esitamise päevast arvates. Avatud menetlusena korraldatuna tuleks projekteerimistingimused anda 60 päeva jooksul taotluse esitamise päevast arvates. Seadusest tulenevate menetlustähtaegade järgimine on samuti oluline selleks, et menetluse õiguspärasust tagada. Seda kinnitab ka läbivalt Eesti kohtupraktika. Kui projekteerimistingimuste andmine seaduses ettenähtud tähtaja jooksul võimalik ei ole, tuleb kohalikul omavalitsusel sellest ka menetluse osapooli viivitusteta teavitada. Teavitus peab sisaldama nii tõenäolist projekteerimistingimuste andmise aega kui ka põhjuseid, miks seaduses ettenähtud tähtajaks projekteerimistingimusi anda võimalik pole.
Mõistame, et projekteerimistingimuste tähtaegne andmine ei ole alati võimalik. Küll aga juhime taaskord tähelepanu sellele, et hästi põhjendatud projekteerimistingimuste andmise otsuste tulemusel on edasiste tegevuste tähtaegsemalt korraldamine kindlasti palju tõenäolisem. Läbimõeldud ja selged projekteerimistingimuste andmise otsused aitavad nt kaasa sellele, et ehitusloa andmine sujub palju kiiremini (ja eelduslikult ka tähtaegselt). Kokkuvõttes on seega põhjendamisel määrav roll kogu menetlusprotsessi nii menetlusosalistele kui ka menetlejale endale vähem koormavaks muutmisel.
Kokkuvõtteks
Loodame, et eelnevalt toodud selgitused aitavad teil paremini mõista seadustes sätestatud tingimusi ning annavad ka väärtuslikku sisendit edaspidiseks projekteerimistingimuste andmise otsuste põhjendamiseks. Vajadusel oleme jätkuvalt valmis teie küsimustele vastama ja asjakohast nõu andma. Ruumilise planeerimise alase tegevuse korraldamisel (sh PlanS-i tõlgendamise osas) on võimalik pöörduda Rahandusministeeriumi ruumilise planeerimise osakonna poole, ehitus- ja elamuvaldkonnaga seotud küsimustes (sh EhS-i tõlgendamise osas) Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ehitus- ja elamuosakonna poole ning haldusaktide õiguspärasuse üle haldusjärelevalve teostamist puudutavas Justiitsministeeriumi vabakutsete talituse poole. Täname teid veelkord seni tehtud töö eest.
