Kas kohalik omavalitsus saab nõuda juurdepääsutee rajamiseks notariaalse teeservituudi sõlmimist enne planeeringu vastuvõtmist, kuigi ta ise on lähteseisukohtades nõudnud ainult servituudi vajaduse määramist?

Vastus:

Planeerimine on avalik haldusmenetlus, mis lõpeb haldusotsusega, tavaliselt detailplaneeringu kehtestamise otsusega. Üheks oluliseks planeerimismenetlust iseloomustavaks tingimuseks on väga lai kaalutlusruum – meil ei ole keskkonna kujundamiseks ühte ja ainsat lahendust, vaid meil on alati valikute paljusus – seega peab valik olema alati motiveeritud –  kõiki otsustusi peab põhjendama.

Planeerimismenetluses on võimalik alati tagasi pöörduda eelmiste etappide juurde, kui ilmnevad mõned uued varem läbi kaalumata asjaolud. Kui näiteks kooskõlastamisel ilmneb, et mõni oluline nüanss on jäänud arvestamata, siis peab minema tagasi koostamise etappi ja seejärel uuesti kooskõlastamise etappi. Kuna planeeringu koostamisel on vaid üks kindel otsus ja see on menetlust lõpetav haldusotsus – kehtestamine või kehtestamata jätmine või menetluse pooleli jätmine – siis ülejäänud etapid – lähteseisukohad, arvamuse küsimised, kooskõlastamised jne – on haldustoimingud. Iga eelneva etapi läbimine on küll vajalik, et jõuda järgmisesse, kuid eelmise etapi tulemused võib alati üle vaadata ja ümber otsustada. Seega võib kohalik omavalitsus nii lähteseisukohti korrigeerida kui ka muid uusi tingimusi nõuda. Algatamisel ei ole teada, milline saab olema planeerimise menetlus ja lõppotsus.

Planeerimisseadus sätestab detailplaneeringu ülesannetes nii liikluskorralduse põhimõtete määramise kui ka servituudi seadmise vajaduse märkimise. Vastavad ülesanded on kuni 30.06.2015 kehtinud planeerimisseaduses (nn vana PlanS) § 9 lg 2 punktid 4 ja 13 ning alates 1.07.2015 kehtivas planeerimisseaduses (PlanS) § 126 lg 1 punktid 7 ja 17. Ühtegi ülesannet ei saa vaadata eraldiseisvana, näiteks servituudi seadmise nõuet lahus üldistest liikluskorralduslikest nõuetest. Liikluskorraldus on üldine liiklemise skeem ja see seab tingimused, kuidas tagada vajalikud juurdepääsud ja lahendada liikumine nii kergliikluse kui ka autoliikluse seisukohast. Põhjendatud liiklusskeem võib olla aluseks ka nõuetel, mida algselt planeeringut algatades ette ei suudetud näha.

Lisaks konkreetsetele ülesannetele peab kohalik omavalitsus detailplaneeringut koostades järgima, et planeering oleks ka tulevikus elluviidav (vt nt PlanS § 3 lg 5), sest pole mõtet teha planeeringut, mida ei saa või ei taheta ellu viia. Seetõttu tulenevalt konkreetse planeeringu vajadustest ja põhjendustest, võib kohalik omavalitsus nõuda lisakinnitusi, et planeeringut saab ja seda ka hakatakse tulevikus ellu viima. Seega lasub kohalikul omavalitsusel alati kaalutluskohustus, kus tuleb analüüsida planeeringu võimalikku elluviidavust ka juurdepääsu(de) seisukohast. Kui tahta olla kindel, et detailplaneeringus näidatud juurdepääsuõigus on elluviidav ja hakkab praktikas toimima, võib kohalik omavalitsus nõuda notariaalse kokkuleppe sõlmimist juba enne detailplaneeringu kehtestamist eeldusel, et sellest on varasemas planeerimise protsessis osapooli teavitatud. Kuna kinnistute omanikud võivad vahetuda, ei pruugi planeeringu elluviidavus olla tagatud, kui juurdepääs on vaid servituudi vajadusena näidatud. Teatud juhtudel on mõistlik servituudi seadmine siiski eelnevalt notariaalselt kokku leppida. Kuna mainite, et eskiislahenduses on viidatud servituudi vajaduse määramisele, siis enne detailplaneeringu vastuvõtmist võib kohalik omavalitsus nõuda ka selle kohta notariaalse kokkuleppe sõlmimist või notariaalse eelkokkuleppe sõlmimist, milles on viidatud kokkuleppe sõlmimise kohustusele enne detailplaneeringu kehtestamist. Samas võib juurdepääsuõigust taotleda ka kohtu kaudu vastavalt asjaõigusseaduse §-le 156 sõltumata teise omaniku nõusolekust, kui kinnisasjale juurdepääs puudub.

Haldusmenetlust s.h planeerimismenetlust on võimalik pooleli jätta, kui selguvad olulised asjaolud, mis välistavad planeeringu elluviimise tulevikus. PlanS § 129 lg 1 punkt 1 näeb ühe võimalusena ette planeeringu koostamise protsess katkestada ka siis, kui selgub planeeringu elluviidavuse võimatus. Seda, kas konkreetne planeering on elluviidav ka siis, kui servituudi leping jäetakse sõlmimata, saab kaalutlusotsuse alusel otsustada vaid kohalik omavalitsus. Kindlasti ei saa sellist praktikat lugeda tavapäraseks, kuid kohalik omavalitsus saab teha planeeringu pooleli jätmise kohta põhjendatud haldusotsuse, millega lõpetatakse planeeringu koostamine planeeringut kehtestamata.

Kui planeeringust huvitatud isik ei ole selle otsusega nõus, on isikul võimalik haldusotsuse tühistamiseks pöörduda halduskohtusse. Iga planeering on ainulaadne sõltuvalt oma ajast ja kohast, kuid juhime tähelepanu, et Riigikohus on teinud sarnases situatsioonis otsuse nr 3-3-1-78-12 ühe Tallinnas koostatud detailplaneeringu kohta, mis jäeti kehtestamata just põhjendusel, et planeeringu koostamise ajal ei sõlmitud juurdepääsutee servituuti ning seetõttu puudus elluviimise osas õiguskindlus.