Neli küsimust üldplaneeringu ja muinsuskaitse seostest

Kas kohalikul omavalitsusel on üldplaneeringu koostamisel kohustus lahendada muinsuskaitsega seotud küsimusi?

Muinsuskaitsega seonduvaid küsimusi reguleeriv Muinsuskaitseseadus (MuKS) näeb ette, et nii mälestiseks kui muinsuskaitsealaks tunnistamise menetluse algatamine kui ka selle läbiviimine on Muinsuskaitseameti pädevuses. Mälestiseks tunnistamise otsustab MuKS kohaselt valdkonna eest vastutav minister käskkirjaga, muinsuskaitsealaks tunnistamise otsustab valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul Vabariigi Valitsus korraldusega. Seega on seadusandja jätnud muinsuskaitseliste küsimuste lahendamise eelkõige riiklikuks ülesandeks.

Küll näeb MuKS § 3 lg 7 ette, et riik ja kohaliku omavalitsuse üksused arvestavad oma ülesannete täitmisel kultuuripärandi kui avaliku väärtusega ning teevad omavahel koostööd, et toetada kultuuripärandi säilimist ja kasutuses hoidmist. Kultuuripärandi alla kuuluvad ka mälestised ja muinsuskaitsealad, mis kantakse avalikult kasutatavasse kultuurimälestiste registrisse (https://register.muinas.ee/). Seega tuleneb MuKS-st, et kohaliku omavalitsuse ülesandeks üldplaneeringute koostamisel on mälestiste ja muinsuskaitsealadega arvestamine, sh nende säilitamisele ja kasutuses hoidmisele kaasaaitamine.

Eeltoodut toetavad nii otsesemalt kui kaudsemalt planeerimisseaduses (PlanS-s) toodud põhimõtted. Nii näiteks näeb PlanS § 8 ette elukeskkonna parendamise põhimõtte, mille kohaselt tuleb planeeringuga luua eeldused kasutajasõbraliku ning turvalise elukeskkonna ja kogukondlikke väärtusi kandva ruumilise struktuuri olemasoluks ja säilitamiseks ning esteetilise miljöö arenguks, säilitades olemasolevaid väärtusi. Olemasolevate väärtuste, sealhulgas kindlasti ka mälestised ja muinsuskaitsealad, säilitamine on planeerimisel üheks läbivaks põhimõtteks, millest peab üldplaneeringut koostades lähtuma. Seega kuigi kehtivad seadused näevad ette, et muinsuskaitse on eelkõige riiklikuks huviks ja ülesandeks, on kohalikul omavalitsusel kohustus muinsuskaitsega arvestada ja selle väärtuste säilitamisele kaasa aidata. Ja seda ka üldplaneeringu koostamisel. Planeerimisseaduses toodud põhimõtete paremaks mõistmiseks on koostatud planeerimise põhimõtete rakendamise juhend.

Kultuuripärandiga seotud väärtused on sageli olulised ühe piirkonna külgetõmbejõuks. Igal pool peaks leiduma hooneid ja miljöösid kõikidest aegadest, mis väljendavad erinevaid sotsiaalseid suhteid, tingimusi ja tegevusi. Mälestised moodustavad olulise osa nii kohaliku omavalitsuse, asula kui kogukonna mainekujundusest. Kultuuripärand väärtustab asustussüsteemi ja ruumilist keskkonda laiemalt, tõstes selle atraktiivsust nii elanike kui külastajate jaoks. Viimane omakorda soodustab kohalikku ettevõtlust ning võimaldab hoida toimimas teenuseid, mille tagamiseks pole piisavalt kohalikke kasutajaid. Kultuuripärandi arvestamise vajadust rõhutavad nii kehtivad maakonnaplaneeringud kui ka Rahandusministeeriumi juhtimisel koostatud üldplaneeringute koostamise nõustik.

Mida tähendab üldplaneeringu koostamisel mälestiste ja muinsuskaitsealadega arvestamine?

Kuna mälestised ja muinsuskaitsealad on kehtestatud haldusaktidega (valdkonna eest vastutava ministri käskkirjaga, muinsuskaitsealad Vabariigi Valitsus korraldusega), on nendega arvestamine üldplaneeringu koostamisel kohustuslik. Kõik mälestised ja muinsuskaitsealad on leitavad kultuurimälestiste registrist (https://register.muinas.ee/). Mälestiste ja muinsuskaitsealade õigusliku staatuse muutmiseks kohalikul omavalitsusel pädevus puudub, küll aga saab üldplaneeringuga aidata kaasa nende säilimisele. Nii saab näiteks mälestise läheduses maakasutuse viise kavandades valida kasutusviisi, mis kõige enam toetab mälestise säilimist ja vaadeldavust.

Mälestiseks olevate hoonete kasutuses hoidmist toetavad planeerimise põhimõtted, mida tuleb  järgida ka riigi- ja kohaliku omavalitsuse omandis olevate hoonete puhul. Samas peab arvestama, et eraomandis olevale mälestisele avaliku kasutuse kavandamisel tuleb lähtuda kinnisomandile kitsenduste seadmise üldistest põhimõtetest (vt ka 11.12.2020 toimunud planeeringuga kitsenduste seadmise koolituse materjale). Rõhutame, et maalises piirkonnas on üldplaneering otseselt ehitamise aluseks ja selles seatud ehitus- ja kasutustingimuste alusel väljastatakse järgmises etapis projekteerimistingimused ja antakse ehitusload.  Miks ja kuidas maalise piirkonna üldplaneeringus tingimusi seda, saab lähemalt tutvuda üldplaneeringu koostamise nõustiku lisas 3.

Kas muinsuskaitseala kaitsevööndis saab üldplaneeringuga seada tingimusi maa kasutamiseks ja ehitamiseks?

Nii kinnismälestise kui ka muinsuskaitseala kaitsevööndi üheks peamiseks eesmärgiks on nende säilimise tagamine (MuKS § 14). PlanS ja MuKS näevad mõlemad üldreeglina ette, et üldplaneeringu eritingimused tuleb koostada, kui planeeritaval maa-alal asub muinsuskaitseala või selle kaitsevöönd. Eritingimustega määratakse mh nõuded ning tehakse ettepanekud, muinsuskaitseala ja seal paiknevate kultuuriväärtuslike objektide säilitamise ja vaadeldavuse tagamiseks. Samuti määratakse ehituskeelualad ning tingimused ehitiste kõrgustele ja mahtudele, jpm.

Ülesanded, mida üldplaneeringuga lahendada saab, on toodud PlanS § 75 lg 1. Seega saab üldplaneeringuga seada tingimusi, sh maa kasutamisele ja ehitamisele, mis on kooskõlas muinsuskaitse eritingimustes määratud nõuetega. Ehk eelkõige peab olema tagatud muinsuskaitseala säilimine ja seal paiknevate objektide vaadeldavus. Lisaks peab arvestama ka seda, et Vabariigi Valitsuse 17.12.2015 määruse nr 133 „Planeeringute koostamisel koostöö tegemise kord ja planeeringute kooskõlastamise alused“ kohaselt tuleb juhul, kui planeeringualal asub avalik veekogu, muinsuskaitseala, kinnismälestis või nende kaitsevöönd, kooskõlastada planeering Muinsuskaitseametiga. Ameti kooskõlastus on planeeringu kehtestaja ehk kohaliku omavalitsuse jaoks siduva iseloomuga.

Kas üldplaneeringuga saab teha ettepanekut kinnismälestise kaitsevööndi muutmiseks?

PlanS kinnismälestise või muinsuskaitseala kaitsevööndi muutmiseks ettepaneku tegemist üldplaneeringu ülesandena otsesõnu ei nimeta. Samas näeb PlanS § 75 lg 1 p 31 ette, et üldplaneeringuga saab lahendada kõik muud samas lõikes nimetatud ülesannetega seonduvad ülesanded ehk üldplaneeringuga lahendatavate ülesannete loetelu on jäetud lahtiseks. Eeltoodust lähtudes ja arvestades, et kinnismälestise katsevööndi muutmine võib olla seotud mõne muu üldplaneeringuga lahendatava ülesandega, saab sellist ettepanekut üldplaneeringu koostamisel teha. Küll peab arvestama, et tegemist on vaid ettepanekuga ja sellega arvestamiseks ehk vööndi muutmiseks on vajalik Muinsuskaitseameti kooskõlastus.

Kaitsevööndi muutmiseks ettepaneku tegemise võimalikkust möönab ka kehtiva PlanS eelnõu juurde koostatud seletuskiri (vt PlanS seletuskiri, § 11 lg 3 selgitus, lk 44) , milles on toodud, et kohalikud omavalitsused on erinevatesse riiklikku huvi väljendavatesse planeeringute menetlustesse kaasatud. Sõltuvalt planeeringust, erineb nende roll kaasatavatena. Vastavates menetlustes saavad nad teha ettepanekuid enda huvide paremaks sobitamiseks riiklikku huvi väljendavasse planeeringusse. Kui neil on kooskõlastaja roll, siis on võimalik ka planeering jätta kooskõlastamata. Lisaks on neil võimalus teha alati ettepanek näiteks Rahandusministeeriumile (eelnõus märgitud maavanem) maakonnaplaneeringu muutmiseks. Ettepaneku tegemist reguleerib märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse pöördumise esitamise seadus.