Üldplaneeringu metsa ümarlaud – oluline on kommunikatsioon

Autor Tuuli Veersalu, Rahandusministeeriumi regionaalhalduse osakonna nõunik

Maikuus täienes Rahandusministeeriumi planeeringute osakonna ja regionaalhalduse osakonna koostöös korraldatud planeeringu­teemaliste ümarlaudade ja arutelude rida üldplaneeringule keskendunud metsade teemalise ümarlauaga. Ümarlaud toimus esmalt ametkondade, Eesti Planeerijate Ühingu (EPÜ) ning valdkonna ekspertide osalusel.

Ootus oli ühise pildi saamine osapoolte seisukohtadest, vastastikuste kartuste ja väljakutsete kuulamine, vabamas vormis suhtlemine ja arutelu. Eesmärk oli saada uusi mõtteid, kuidas metsaga seonduvate teemadega ühises ruumis erinevaid huve arvestades paremini toimetada ja neid planeeringulises võtmes väljendada. Samuti koondada edasist koostööd vajavaid teemasid, pidades silmas ka võimalikke jätkutegevusi juba laiemas ringis.

Ümarlaud oli ajendatud korraldajate soovist, alustuseks ise saada suuremat selgust, milliste väljakutsetega üldplaneeringute koostamisel tänase seisuga tegemist on. Selleks oli ümarlauale kutsutud Tartu Ülikooli (TÜ) ökoloogia ja maateaduste instituudi loodusressursside õppetooli juhataja, looduskaitsebioloogia juhtivteadur Asko Lõhmus ja Eesti Maaülikooli (EMÜ) metsandus- ja maaehitusinstituudi metsakorralduse ja metsatööstuse õppetooli metsatakseerimise dotsent Ahto Kangur, et avada uuringute põhjal teadaolevaid aspekte kodumetsade olulisusest elanikele. Ja teiselt poolt anda üldplaneeringu koostaja jaoks olulist teadmist metsa majandamise spetsiifikast. Tagasivaate rohelise võrgustiku planeerimisele ja selle arengutele tegi Eesti Maaülikooli (EMÜ) põllumajandus- ja keskkonnainstituudi keskkonnakaitse ja maastikukorralduse õppetooli juht, keskkonnakaitse ja maastikukorralduse professor Kalev Sepp.

Üldplaneeringute koostamisel kerkinud probleeme, kogukonna ootusi ning kohaliku omavalitsuse dilemmasid avasid nendega igapäevaselt kokku puutuvad planeerimiskonsultandid ja paari omavalitsuse planeeringuspetsialistid. Rahandusministeeriumi, kui laiemalt ruumilise planeerimise valdkonna eest vastutaja ning üldplaneeringule heakskiidu andja jaoks oli oluline kuulata üldplaneeringut kooskõlastavate ja koostööd tegevate ametkondade (vt Vabariigi Valitsuse 17.12.2015 määrus nr 133) Keskkonnaministeeriumi (KeM) ja Keskkonnaameti (KeA) esindajate seisukohti. Kaasatud oli Keskkonnaagentuur (KAUR). Rahandusministeerium (RaM) omalt poolt selgitas ruumiplaneerimise põhimõtteid, mille alusel üldplaneeringus maa-alade kasutamist planeeritakse. Samuti käsitleti seadusest tulenevaid võimalusi üldplaneeringuga kitsenduste seadmiseks. Juurde oli kutsutud Eesti Linnade ja Valdade Liidu (ELVL) ning Riigimetsa Majandamise Keskuse (RMK) esindaja.

Kontsentreeritud kokkuvõte ümarlaua ettekannete, vestluste ja arutelude põhjal on leitav siin. Kõik ettekanded on kättesaadavad rubriigist Koolitused / Koolitusmaterjalid 2020.

Ruumilise planeerimise vaade, sh rohevõrgustiku kontseptsioon ja planeerimine

Üldplaneeringuga ruumiliste arengute planeerimine (planeerimisseaduse alusel) ja metsamajanduslike tööde planeerimine (metsamajanduskava koostamine metsaseaduse alusel) on kaks erinevat planeerimist, mis on põimunud nii, et osapooled ei hooma enam kummagi algupärast eesmärki, õiguseid ja kohustusi või millised mõisted on kummagi puhul asjakohased.

Vaid tosina aastaga on täielikult muutunud metsaseaduses nii metsa kasutamise eesmärkide kui ka metsakategooriate ja metsa kasutamise viiside loendid, kadunud on nende määramise võimalus planeeringuga. Metsamajanduslik planeerimine ei saa asendada ruumilist planeerimist ega täita ruumilise planeerimise ülesandeid, nii ka vastupidi. Vaata täpsemalt RaM planeeringute osakonna nõuniku Andres Levaldi saatesõnad ümarlauale „Metsa ümarlaud – lähtekohad ja ootused“. Vaata ka artiklit kultuurilehes Sirp „Metsa ruumiline planeerimine viib koostööle“, kus Andres Levald avab tausta ruumilisele ja metsa majanduslikule planeerimisele.

Rohevõrgustiku kontseptsiooni 50-ne aastast ajalugu (sh puhkemaastikud ja puhkemetsad) meenutas ümarlaual professor Kalev Sepp (EMÜ). Alates 2017-st aastast on Eesti kaetud maakonnaplaneeringu teemaplaneeringutega „Asustust ja maakasutust suunavad keskkonnatingimused“, kus üheks teemaks oli roheline võrgustik. Rohelise võrgustiku eesmärk on olnud saavutada kõige põhjendatum ruumistruktuur, sh ka kaitsealade võrgustiku täiendamine, inimmõju leevendamine, elurikkuse tagamine, kohaliku kogukonna elulaadi parandamine, puhkealade planeerimine ja kättesaadavaks muutmine. Rohevõrgustiku määratlemisel on olnud olulised kultuuriloolised kriteeriumid. Algselt on rohevõrgustik olnud seotud tihedamalt metsaseadusega ja toiminud läbi mõistete nagu hoiumets, kaitsemets.

Täna saab öelda, et suurlinnade rõngasvaldades ei ole rohelise võrgustiku sidusus alati arendussurvele vastu pidanud. Uus rohevõrgustiku täpsustamise ja tingimuste seadmise juhend on koostatud 2018. aastal. Arengud on toimunud rohevõrgustiku eesmärkides (multifunktsionaalsuse tagamine, elurikkuse kaitse ja säilitamine, kliimamuutustega kohanemine jne.). Uus arenev suund on arvestamine ökosüsteemi teenustega. Kaardistatakse teenuseid (sh soo, mets, niit ja põllumajandusmaa), mille tulemusel saadud uusi väärtuslikke alasid on edaspidi võimalik kasutada rohevõrgustiku täpsustamisel. Täpsustunud on rohevõrgustiku mõisted. Kõige tähtsam rohevõrgustiku planeerimise ja elluviimise tasand on üldplaneering. Vaata täpsemalt Kalev Sepa ettekanne „Roheline võrgustik planeeringutes“.

Kitsenduste seadmine üldplaneeringus

Lisaks omandiõiguse tugevale kaitsele Eesti õigussüsteemist sätestab põhiseadus ka põhimõtte, et omandit ei tohi kasutada üldiste huvide vastaselt ja kitsendused sätestab seadus. Kitsenduse seadmine on võimalik vaid üldiste- ehk avalike huvide kaitse tagamiseks, mis peab olema põhjendatud. RaM planeeringute osakonna nõunik Külli Siim tõdes, et see kust läheb avalikes huvides kitsenduste talumise piir – ongi keeruline küsimus ja lihtsat lahendust siin ka planeerimisalaste otsuste puhul ei ole. Mõnedes Euroopa riikides on selline piir seatud selgemalt, paljudes riikides seda siiski ei ole kuna iga juhtum vajab eraldi asjaolude kompleksset analüüsi. Eestis puudub kitsenduste talumise hüvitamise üheselt arusaadav regulatsioon valdkondlikes eriseadustes, puuduvad üldised reeglid kitsenduse hüvitamiseks. Üldised reeglid ja nõuded seab valdkondade üleselt kinnisasja avalikes huvides omandamise seadus (KAHOS).

Üldplaneeringu alusel saab seada metsade ja rohevõrgustikuga seonduvas kitsendusi järgmiselt:

  • rohevõrgustiku toimimist tagavate tingimuste täpsustamine ning sellest tekkivate kitsenduste määramine (PlanS § 75 lg 1 p 10)
  • kohaliku omavalitsuse üksuse tasandil kaitstavate loodusobjektide ja nende kaitse- ja kasutustingimuste seadmine (PlanS § 75 lg 1 p 13)
  • puhke- ja virgestusalade asukoha ja nendest tekkivate kitsenduste määramine (PlanS § 75 lg 1 p 20)
  • asula või ehitiste kaitseks õhusaaste, müra, tugeva tuule või lumetuisu eest või tuleohu vähendamiseks või metsatulekahju leviku tõkestamiseks lageraie tegemisel langi suurusele ja raievanusele piirangute seadmine (PlanS § 75 lg 1 p 21)

Kui isiku – metsaomaniku põhiseaduslike õiguste kasutamist üldplaneering osaliselt või täielikult tema tahte vastaselt välistab või oluliselt raskendab (vt PlanS § 76 lg 2 ja 3), sh kui kinnistut hõlmab planeeringuga seatav kitsendus, tuleb metsaomanik kaasata planeeringu koostamisse personaalselt. Üldplaneeringu koostamisse kaastakse ka isik, kelle huve (näiteks naabrusõiguslikke, majanduslikke või muid huve) planeering võib puudutada – näiteks planeeringualal tegutsevad ettevõtted. Kõikidel kaasatavatel on õigus esitada planeeringu koostamisel arvamust, mida kohalikul omavalitsusel tuleb arvestada või arvestamata jätmist sisuliselt põhjendada. Planeeringu eesmärk on enne kõike jõuda kokkuleppele, saavutada kompromiss. Selleks korraldatakse kohalikes omavalitsustes sageli mitmeid arutelusid nii enne üldplaneeringu eskiisi valmimist kui ka valminud eskiisi tutvustamiseks. Vaata täpsemalt RaM planeeringute osakonna nõunik Külli Siimu ettekanne „Üldplaneeringuga kitsenduste seadmine“.

Teave metsateadlastelt

Ümarlaud pakkus kahte teaduslikku vaatenurka metsale. Esiteks tutvustas Asko Lõhmus (TÜ) võimalusi kodumetsade (see tähendab tiheasutuse sees olevad ja seda vahetult ümbritsevad metsad) teisiti majandamiseks. Teisiti majandamine seisneb metsade mitmekülgsuse, kultuuriliste, hariduslike, esteetiliste, puhkemajanduslike ja ökoloogiliste väärtustega suuremas arvestamises (lisaks arvestamine looduse iseväärtusega). Asko Lõhmus tõi välja olemasolevatele teaduslikele uuringutele tuginevad lähtekohad.

Lähenemise rakendamisel on kasuteguriteks kogukonna võimestamine elukeskkonna kujundamise otsustuste ja võtetega (uuringud näitavad, et inimesed samastavad ennast tugevalt loodusega ja see on üks jõulisemaid väärtusi). Vähenevad kogukonna väärtuspõhised konfliktid ametkondadega, puidu ärivaldkonnaga. Metsade omadus pakkuda kõrvalhüvesid (lisaks puidule puhkefunktsioon, kultuurilised funktsioonid, korilusmets, rohealade kättesaadavus erinevate vanuserühmade lõikes) säilib pika aja jooksul – need omadused säilivad tulevikuks. Kokkuvõttes võib võita planeerimisprotsess tervikuna; suureneb elanike rahulolu ja kogukonna sidusus; säilib elukeskkonna konkurentsivõimekus ja maastikulised väärtused; vähenevad kulud tervisele (nii vaimne kui füüsiline) loodusharidusele ja loodushoidu. Vaata täpsemalt Asko Lõhmuse (TÜ) ettekanne „Metsade majandamine ja kohalik elukeskkond: mida me teame?

Ehedat metsamajanduslikku teavet pakkus Ahto Kangur (EMÜ), vaata täpsemalt ettekandest “Metsa virtuaalne ümarlaud“. Nii erametsas kui riigimetsas viiakse majandamisel ellu omaniku soove. Metsa majanduslik kasutus toimub metsaseaduse alusel, teave kajastub metsaregistris. Vajalik on teada, milline on mets, kes on metsa omanik, millised on omaniku ootused ja huvid metsa kohta? Vähemalt 40% erametsa omanikest elab reaalselt oma metsa lähedal. Oma kodulähedus soodustab, et avaliku huvi aspekt võib olla juba tegevuste elluviimisesse sisse plaanitud.

Kaasamise teema metsakorralduslike tegevuste võtmes on olnud pikalt üleval ja on erinevaid lähenemisi. Ahto Kangur leidis, et Eesti võiks olla liikumas kaasava metsamajandamise põhimõtete suunas. Uuringu tulemused näitavad, et inimesed soovivad oma kodu vahetus läheduses näha püsivalt metsa, samas ei ole selge, kuidas jõuda soovide sidumiseni raiesüsteemi? Säästva metsakasutuse lähenemise keerukus seisneb, kuidas tuvastada huvigruppide ühisosa ja millises mahus suudetakse ühisosast tulenevaid eesmärke sõnastada nii, et metsakorraldaja suudab need tegevusteks kavandada? Ahto Kangur tõi välja planeerijate jaoks olulise taustteadmise, et ükskõik millist tegevust (majandamine, looduskaitseline tegevus) vaadatakse eraldise kontekstis. Ehk tegevuste elluviimise ühik on väga väike (võrreldes näiteks üldplaneeringuga). Suurtel pindadel (omandite kogum, ka riik) metsa majandamise kavandamise elluviimine eeldab vastust küsimusele, kuidas integreerida kõik soovitavad huvid ja sekkumist ettenägevad tegevused.

Seaduses sätestatud avalik huvi on täna sageli huvigruppide poolt enda vaates väga selgelt sisustatud. Omaniku seisukohast ei pruugi avalikes huvides teemade planeeringutes kajastamise viis alati olla rõõmustav. Samas ei ole välistatud, et omanik teeb juba igapäevaselt tegevusi, mille vajadust huvigrupid on tõstatanud, mistõttu vahel oletatakse konflikti seal, kus seda tegelikult ei ole. Eestis on olemas kõik eeldused (võimekus) ja hulk metsa kõrgelt väärtustavaid osapooli, et igapäevaselt saaks rakendada kaasavat metsakorraldust.

Üldplaneeringu koostaja vaade

Kui üldplaneeringu eelnõu koostamise protsessis tehakse väga konkreetseid metsamajanduslikke ettepanekuid – puudub planeerijal (ka kohalikul omavalitsusel) sageli kindlus hinnata nende võimalikke mõjusid metsamajandamise võimalikkusele, konkreetse maa-ala sihtotstarbelisele kasutamisele või kuivõrd sellised tingimused metsa majandamist piiraksid ja mis sellega pikemas perspektiivis kaasneks. Tagajärjeks võib olla loobumine metsamajanduslike ettepanekutega arvestamisest. Omavalitsusel puudub kindlus, et erametsaomanikud nõustuvad pakutud lähenemiste ja kompromissidega ning planeeringuprotsessiga on võimalik mõistliku aja piires lõpule jõuda. Pille Metspalu (Hendrikson&Ko) tõdes, et küsimusi ja hirme on palju – vastuseid mitte.

Ühe näitena Kose vallast on üldplaneeringuga määratud alad ainult RMK puhkeväärtusega metsa (sh tuginedes RMK põhikirjalistele eesmärkidele). Tihedas koostöös RMK-ga on kujunenud ühine arusaamine, et selliste metsade osas, kus avalik huvi on kõrge (kogukonna metsad, nn KAH metsad) oleks otstarbekas koostada metsa majandamiseks ja uuendamiseks detailsed kavad. Lähtekoht üldplaneeringu koostamisel on, et selliseid täpseid kavasid ei suudeta teha ÜP koostamise protsessi raames ja see ei ole ka üldplaneeringu ülesanne. Üldplaneeringuga on määratud ära alad, kus sellised kavad koostada tuleb ja seatud väga üldised tingimused, mida kavade koostamisel järgida. Vaata täpsemalt Pille Metspalu (Hendrikson&Ko) ettekandest „Metsa-teemalised probleemid Kose valla üldplaneeringu näitel“.

Teise näitena on Raasiku valla üldplaneeringuga seatud metsa majandamisele täpsemad tingimused, sealhulgas raiete planeerimisele koostöös kohaliku kogukonnaga ja omavalitsusega. Üldplaneering näeb ette, et koostöös RMK-ga koostatakse Aruküla männiku riigimetsa majandamise pikaajaline kava. Üldplaneeringus seatud tingimustega taotletakse Aruküla aleviku männiku, samas ka rohevõrgustiku ning puhke- ja väärtusliku elukeskkonna säilimist. Tingimuste lõpliku sõnastuseni jõuti RMK-ga pikka aega kestnud töiste arutelude käigus. Leiti, et omavalitsus saab piisava kindlustunde läbi täpsemate tingimuste seadmise metsa majandamisele üldplaneeringuga. Sarnaselt Kose vallaga kerkis küsimus – kui täpseks üldplaneeringus minna? Kas metsamajandamise kava koostamisel on avalikkusel ja kohalikul omavalitsusel sõnaõigust? Vaata täpsemalt Kadri Vaheri (Skepast&Puhkim) ettekanne „Raasiku valla üldplaneering, Aruküla männik“.

Tallinna linna näitel on Linnaplaneerimise Amet täpsustanud halduspraktikat maatulundusmaa sihtotstarbega kinnistutel ja täpsustanud metsa majandamise tingimusi üldplaneeringutes määratud rohevõrgustiku aladel, tulenevalt metsaseaduse ja looduskaitseseaduse muutmise seadusega tehtud täiendusest (metsaseaduse § 42 lõige 3). Olari Kärmas (Tallinna LPA) avas linna vaadet – kas ja kuidas sobib kokku linna rohealade (sh linnametsade) põhifunktsioon säilitada looduskeskkonda (ökoloogiline funktsioon) ja pakkuda linlastele puhke- ja virgestusvõimalusi (rekreatiivne funktsioon) ning metsade tulunduslikel eesmärkidel majandamine ja lageraie. Õigust otsitakse ka kohtust. Vaata täpsemalt Olari Kärmas (Tallinna LPA) ettekanne „Lageraied Tallinna rohevõrgustiku aladel“.

Üldplaneeringut kooskõlastavate ametkondade vaade (KeM, KeA, KAUR)

Keskkonnaministeeriumi (KeM), Keskkonnaameti (KeA) ja Keskkonnaagentuuri (KAUR) esindajad selgitasid kohaliku omavalitsuse võimalusi metsanduse arengute suunamisel kaasa rääkida ja jagasid omapoolseid suuniseid. Vaata täpsemalt Kristel Järve (KeM metsaosakond) ettekanne „Kohaliku omavalitsuse võimalused metsanduse suunamisel: metsaseadus“. Taimo Aasma (KeM looduskaitse osakond), Merit Otsuse (KeM looduskaitse osakond) ja Kris Heinsoo (KeM looduskaitse osakond) ettekanne „Kohaliku omavalitsuse võimalused metsakasutuse suunamisel, looduskaitseseadus ja maastikukonventsioon“. Olav Etverki (KeA metsaosakond) ettekanne „Mets ja ÜP“.

Kristel Järve tõi välja kohaliku omavalitsuse võimalused metsanduse suunamisel kaasa rääkida: kaitsealade moodustamisel, esindades kohalikke huvisid kaitse-eeskirjade muutmisel; moodustades kohaliku tähtsusega kaitsealasid; määrates üldplaneeringus kaitsefunktsioonidega metsi (seejuures täpsustades piirangu vajadust); kooskõlastades linna rohealal metsateatisi; tutvudes riigimetsa metsamajandamise kavas plaanituga vastavalt metsaseaduse § 43 lg 9, võimalusel arvestab RMK elanike arvamusi. Plaane seada tuleks metsaomanikuga koos. Tõdeti, et tänased metsad on metsaomanike seni tehtu ja tehtava nägu. Vajalik on, et metsaomanik saaks oma arvamust avaldada ja oleks teadlik, milliseid kitsendusi üldplaneeringuga seatakse. Nõustuti et piir, millal on hüvitise kaalumine asjakohane ja vajalik – vajab täpsustamist.

On teada, et n.-ö. esimese ringi üldplaneeringutes ei olnud metsadele seatud kitsendusi palju. Olav Etverk tuletas meelde Keskkonnaameti poolt 2017. aastal koostatud kaardikihti (mis on metsaregistri koosseisus) aladest, kus kehtivate üldplaneeringutega on seatud kitsendusi metsade majandamisele. Kaardikihil on kokku 25 500 hektarit maad (mitte metsa).

Ametkonnad jagasid selgitusi metsaseaduse kohta, mida tähendab säästev metsa majandamine, osundades metsaseaduse paragrahvile 2. Toodi välja haakuvust planeerimisseaduse eesmärkidega (PlanS § 1) ning huvide tasakaalustamise ja lõimimise põhimõtet (PlanS § 10). Ametkonnad selgitasid, et nende vaates vastutus rohelise võrgustiku eest – rohevõrgustiku toimimist tagavate tingimuste täpsustamisel ning sellest tekkivate kitsenduste määramisel, lasub planeerimisalase tegevuse korraldajana kohalikul omavalitsusel. Merit Otsus möönis, et omavalitsusele on antud seadusega pädevus rohevõrgustikku täpsustada ja tingimusi seada, ent raiete küsimustes on pädevus ebakindel. Seadus ei näe ette rohevõrgustiku kooskõlastamist, Keskkonnaministeerium ja Keskkonnaamet on arvamuse andjad ja tähelepanu juhtijad.

Euroopa maastikukonventsiooni valguses tõi Merit Otsus välja, et planeerimisseadusega reguleeritakse maakasutust kogu riigi territooriumil, mistõttu on see olulisemaid õigusakte maastikukonventsiooni eesmärkide saavutamisel. Samuti on planeeringud üheks kõige olulisemaks maastike kasutust suunavaks instrumendiks. Ruumiline planeerimine on konventsiooni rakendamisel üks peamisi instrumente, selle kaudu suunatakse nii maakasutust ja ehitust kui nähakse ette konkreetseid eesmärke ja tegevusi maastikuväärtuste säilitamiseks ja edendamiseks.

Kokkuvõtteks

Ruumilise planeerimise roheline raamat (RaM 2020) rõhutab planeeringu koostamise olulisust, kuivõrd tegu on ainsa haldusmenetlusega, mille raames kaalutletakse valdkondade ruumilisi vajadusi kindlas asukohas ja vastastikuses koosmõjus. Vaja on otsida lahendusi, mis toetavad samal ajal erinevate eesmärkide saavutamist. Roheline raamat tõdeb, et kohaliku omavalitsuse ruumilise arengu suunamiseks kasutatavate instrumentide valikut mõjutab suurel määral maaomandi jaotus – erasektori arengusoovide raamistamine võib vajada keerulisemaid kokkuleppeid kui omavalitsuse enda omandis oleva maa kasutamise suunamine.

Eesti inimarengu aruanne 2019/2020 (peatoimetaja Helen Sooväli-Sepping) osundab peatükis 3.0 Looduskeskkond kui avalik hüve, et Eesti looduse seisundi koondnäitajad on halvenenud. Ökosüsteemide suhtelise seisundi mõõdiku – keskkonnaalase tulemuslikkuse indeksi (ingl Environmental Performance Index, EPI) järgi on Eesti langenud riikidevahelises võrdluses kümne aastaga maailmas 26. kohalt 48. kohale. Sealhulgas looduskeskkonda eraldi vaadates on Eesti positsioon taandunud elurikkuse ja elupaikade seisundi puhul 17. kohalt 24. kohale ja metsade puhul 124. kohalt 129. kohale (Wendling jt 2018).

Toimunud metsa ümarlaua mõttevahetused haakuvad väga otseselt tõdemusega värskes Eesti inimarengu aruandes, et loodusalad toimivad avalikus kasutuses omavahel seostatud maastikuna, mille eri osadel võivad olla erinevad funktsioonid ning planeerimis- ja valitsemisvõtted. Sellest lähtuvalt on nii kaasava keskkonna- ja ruumiplaneerimise kui kaasava metsade majandamise lõimimine oma vastutusvaldkonda meie kõigi ühine vajadus. Tasakaalu saavutamiseks on vajalik valdkondi tervikuna läbiv eesmärk ja koostoime arendamine.